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以县域为重要切入点 落实城乡融合发展

  “要把县域作为城乡融合发展的重要切入点,赋予县级更多资源整合使用的自主权,强化县城综合服务能力。”围绕推动城乡融合发展见实效和促进农业转移人口市民化,刚结束的中央农村工作会议明确了上述具体要求。县域为何能成为现阶段城乡融合发展的重要切入点?这要从目前城乡融合发展的情况谈起。

  2019年我国城镇地区常住人口达到8.48亿,城镇化率突破60%,但户籍城镇化率只有44.4%。诚然,城镇化率并不是城乡融合发展的唯一指标,城乡融合在于推动各种要素在城乡之间的相对自由流动和提升全要素生产率。但城镇化率与户籍城镇化率之间超过15%的差距,也在一定程度上反映出城乡融合发展的重要问题——农户在面对进城和留乡的选择时仍是两难的。

  城乡之间较为明显的收入、公共服务以及基础设施的差距,无疑在最初给了农户进城的动力。统计显示,改革开放以来,我国城乡收入差距经历了先降后升的趋势。2009年达到3.33∶1的历史最高点,此后开始下降;2014-2019年,城乡收入比从2.75下降到2.64,农村居民收入增速领先于城镇居民收入增速的优势,相对于之前开始减退。特别需要注意的是,在近5年间,北京、天津、吉林、湖北、湖南等地城乡居民的收入比升高。更明显的则体现在公共服务和基础建设方面,尽管以新农合、义务教育等为代表的农村民生服务覆盖面有明显提升,但要想获得与城镇人口相同的公共服务,农户还要再花费较高成本。与此同时,在新一轮户籍制度改革中能达到落户标准的农民占比并不高,受困于受教育程度和收入,他们中仍有相当一部分无法达到取得户籍所必需的学历或住房门槛。而考虑到新一轮土地承包即将来临,选择进城落户的农户就更少了。农户在城乡之间两难选择所导致的问题,在2020年新冠肺炎疫情发生后被放大。未能在城市落户的农民工因失业而选择返乡的超800万人,促进农民工就近就业创业是一方面,回归常态后如何形成城乡之间劳动力新的平衡也是城乡融合发展的重要课题。

  事实上,两难抉择也体现在政府层面。在农村地区,基层政府为保障低收入群体增收,鼓励农户通过外出务工提升内生发展能力,但劳动力大规模外流也很可能造成乡村的产业发展和治理衰落问题。而在城市,随着经济增速放缓以及一定程度上技术对人工的取代作用显现,一些地方财政在教育、养老等长期公共服务支出上投入还有待增加。

  可以看到,实现城乡融合发展需要新型城镇化与乡村振兴的双轮驱动,人口无论在城市还是乡村都必须有进有出。如果城乡发展差距持续拉大,农户进城落户压力也将加深,推动城乡融合发展和人口市民化也就无从谈起。

  在目前这种情况下,县域地区对于农民进城而言确实是一个较好的切入点。事实上,不少农民工在近几年已经主动选择了在县域地区发展。相对于城市,农户对县域地区更熟悉,买房落户以及教育、医疗所要额外负担的成本较少,所掌握技能使其在劳动力市场中也能有较多选择。而“十四五”规划也提到了“强化县城综合服务能力,把乡镇建成服务农民的区域中心”的内容,这也体现了将县域作为城乡融合发展重要切入点的思路。

  不过,要想真正形成县域为切入点的城乡融合发展格局,还要从明确区域内产业发展定位开始。近年来,县域地区产业被并入城市或城市群进行共同规划的情况越来越普遍,县域产业逐步体现出城市的需求。在此基础上,城、县、乡之间在产业联结、需求反馈等方面的关联度还需加深。以农业产业为例,应进一步推动农业供给侧结构性改革和需求侧管理,在符合整体规划的基础上优化农业生产结构和区域布局,加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区的多面建设,以保障适销对路的农产品供给,提升市场的价格发现功能。产业聚集也将带来人员聚集。在公共服务提升和基础设施建设方面,要引导其随人口流向供给。在此过程中,特别要提高县域的规划建设水平,改善生产、生活和生态空间布局,促进生态宜居。

  此外,“十四五”规划中还强调要健全城乡统一的建设用地市场,积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度;探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式;保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,鼓励依法自愿有偿转让。深化农村集体产权制度改革,也是下一步落实城乡融合发展的必要举措。

责任编辑:袁浩