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构建与金融监管相适应的法律体系
访中国政法大学教授、博士生导师李曙光

  金融的开放程度要与金融监管能力相匹配。只有监管到位,金融开放才能够起到促改革、促发展的作用。如何提升金融监管能力?完善金融相关法律法规是关键一环。中国政法大学教授、博士生导师李曙光对《金融时报》记者表示,我国金融市场的法律建设与市场发展以及对外开放需求是不配套的,与防范金融风险、保障金融消费者权益是不对应的。在法律规则体系上应有“中国方案”。

  《金融时报》记者:当前金融监管环境发生了哪些重大变化?

  李曙光:今年是改革开放40年,是一个标志性年份,中国金融业从封闭到开放,从计划到市场,发展迅速,各种业态彼此竞争,进入到一个新时代。

  按照中央提出的进一步加快改革开放要求,金融领域近期放宽银行、证券、保险行业外资股比限制,H股全流通开始试点,推进沪伦通、发展互联网金融等具体举措持续推进。总的来说,金融业发展要与中国作为世界第二大经济体的地位相匹配,要让金融更多服务实体经济,保护金融消费者合法权益,更好防范金融风险。同时,一定要把改革开放变成一种动力机制和压力机制,倒逼境内金融机构改善治理结构,增强竞争力,为金融市场和金融投资者提供更好的服务。

  《金融时报》记者:随着我国金融业进一步开放,将有越来越多的国际资本进入。而目前我国的风险处置方式还是以行政手段和政府兜底为主。

  李曙光:的确是这样。目前,我国金融机构风险处置在法律层面缺乏清晰明确的有序处置机制安排,立法缺乏顶层设计,缺乏明确的处置启动标准,地方政府职责不清,存款保险机构在处置中法律定位不明;实践层面市场化、专业化程度低,刚性兑付广泛存在,预期不稳,成本高昂,效率低下,欠缺公平。

  因此,我国应制定金融机构风险处置条例,尽快构建既立足国情又符合国际标准的金融机构有序处置机制,实现正常时期高风险机构的常态化有序处置以及特殊时期对系统重要性机构的特别处置,以实现保护公众利益、维护金融稳定、防范道德风险、促进市场出清及最小化处置成本的目标。应当赋予处置当局一整套有效的处置工具,包括接管、强制转移资产和负债、设立资产管理实体处置不良资产、设立过桥机构、组织收购承接、限制股东权利、更换高管和董事、强制股东和无担保债权人承担损失、调整和终止合同、对存款人进行快速赔付等。应当授权处置当局根据风险程度对问题机构采取相应纠正、干预和处置措施,以最小成本达成处置目标。对早期风险可采取及时纠正措施;当早期纠正无法实现预期目标时,有权采取更严厉的强制补救措施;当问题机构风险迅速恶化、难以持续经营时,应有权立即启动处置程序。应当明确损失分摊机制,打破刚性兑付,防范道德风险。应当通过金融机构事先缴费形成处置基金,为存款人提供法定水平的保护。

  《金融时报》记者:在风险处置中如何保护消费者权益?

  李曙光:目前,《消费者权益保护法》仅于第28条原则性规定金融消费者保护。《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》和《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》分别从局部和整体规定了金融机构保护金融消费者权益的义务,但效力层级低,保护力不强。

  为更好地保护消费者,建议制定金融消费者保护法,通过增强金融交易透明度,维护金融公平交易,增加消费者的可塑性,建构一个更加开放、有活力的金融体系,保护金融消费者的合法权益。例如,建立金融消费者保护局受理投诉与专项调查制度,整合各金融监管部门涉及消费者权益保护事宜的职能,赋予其准司法权,对侵犯金融消费者的行为进行调查甚至起诉;完善消费者信息保密制度,包括责任制度及处罚;构建金融消费者损害求偿和索赔制度,激励金融消费者起诉求偿;建立金融消费者信息的灾备中心。

  《金融时报》记者:6月底,证监会通报了关于2017年法治政府建设的情况。同时,证监会明确表示,2018年将大力推动证券法修订、期货法制定等立法工作。您认为证券法修订的方向会是什么?

  李曙光:关于证券法修订的方向,我认为主要有以下几个方面:一是推进新股发行注册制,激发市场活力。二是推动行为统一监管,实现监管合理化。立足于行为统一监管的原则修改证券法,应当做到业务规则的统一、监管要求的统一和监管机构的统一;三是健全信息披露,强化投资者保护,要根据日常监管中发现的问题,充实和调整信息披露要求,完善信息披露规范制定机制;四是完善监管执法手段,加快监管转型,监管工作的重心应从事前把关向事中、事后监管转移,完成这一转型需要完善监管方式、充实执法权限、完善执法手段、创新执法机制,加大对违法行为打击力度,使监管措施和处罚规定更具威慑力。

  《金融时报》记者:您是否认为出台期货法具有迫切性?

  李曙光:期货法的出台迫在眉睫。随着金融开放步伐加快,特别是随着上海国际能源交易中心开张、我国原油期货上市,将迎来大量海外投资者参与期货交易。我国必须面对境外监管机构对我国期货市场法律法规体系的评估。期货市场国际化对交易、结算、风控、交割等各环节提出创新需求,跨境监管和市场自律监管也需要制度规则。如果没有一部法律去调整、规范各种法律关系,将对期货市场的开放与发展产生不利影响。制定期货法能够填补期货市场监管上位法空白,完善期货市场基础法律关系、民事权利义务和法律责任方面的规范。

  应当通过期货法调整和规范期权合约、互换合约等场外金融衍生品交易,完善监管制度,统一监管体制、加强适当性管理、强化信息披露与风险揭示。期货交易是一种特殊的高风险民商事交易,有其独特的风险控制方式,如强制平仓制度等。应确立期货交易所“中央对手方”的法律地位以及期货公司的平仓权,合理设定不同主体的民事、行政法律责任,完善保证金制度、杠杆交易制度。

  没有期货法律规范,不但期货市场发展缓慢,金融衍生品交易做不起来,我国的期货市场也仍然是一个传统市场,期货市场高效配置资源的功能发挥不出来,借力国际市场的资源优势也无从谈起。

  《金融时报》记者:围绕金融监管体制改革,您认为还有哪些法律法规亟待完善?

  李曙光:为配和银监会和保监会的合并,改革金融监管体制,《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《银行业监督管理法》亟待修改完善。我国应在监管机构调整的基础上,将“双峰监管”“功能监管”“穿透式监管”纳入金融监管法律。“双峰监管”是把监管职能划分为市场行为监管和审慎监管。应采用宏观审慎监管与行为监管并行的监管模式,以防范系统性金融风险。“功能监管”是为适应金融机构混业经营,更好解决监管交叉、监管空白和监管套利问题。“穿透式监管”是指识别监管对象要穿透表面、看到实质,以应对金融产品创新带来的监管界定难题。

责任编辑:李昂