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为金融改革提供坚实法治保障
访中央财经大学金融法研究所所长黄震

  四十年改革开放影响深刻,伴随市场化经济改革的步伐,中国金融在规模、结构、国际竞争力和影响力方面都发生了深刻变革。日前,中央财经大学金融法研究所所长黄震在接受本报记者采访时,回顾了四十年来我国金融法治建设的历程。黄震认为,金融改革的四十年,也是金融法治建设的四十年,二者相伴相生、相互促进,推动着中国经济的巨轮砥砺前行。

  

  中央财经大学金融法研究所所长黄震

  金融法治发展历程

  《金融时报》记者:改革开放四十年来,我国金融法治建设不断加强与完善,建立了既符合我国国情又与国际接轨的现代金融法律体系。请您回顾一下这一发展历程。

  黄震:我国改革开放四十年金融法治建设大体可以分为五个阶段:

  第一阶段(1978年至1983年):从银行体制改革入手,通过金融业务拓展和经济特区试点开放金融业,为经济发展提供金融支持和服务。这一阶段的金融法治改革实际上内化在经济体制改革中,主要是开始了中国改革开放的探索。改革的整体思路首先是从农村开始,逐步向城市推进;从开展改革试点,积累经验,再逐步推广。对外开放从兴办经济特区向开放沿海、沿江乃至内地推进。在农村改革方面,安徽等一些地区率先进行了家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营改革试验,推广到全国后,赢得了广大百姓的支持,收获了巨大的成功。在企业改革方面,开展了多种形式的国有企业扩大自主权试点,集体经济和个体经济逐步恢复和发展。在财税体制方面,推行两步“利改税”,逐步推进“划分收支、分级包干”的财政体制改革。在流通体制方面,废除了农副产品的统购统销制度,逐步培育农产品市场。1980年,决定兴办深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。

  第二阶段(1984年至1992年):进一步扩大经济体制改革范围,加快建立和完善各类金融市场,探索金融规范化发展。随着改革取得巨大成功和人们对推进改革的共识逐步形成,1984年10月,党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,确定社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”,改革的重点逐渐从农村转向城市,以搞活国有企业为中心环节全面展开。对国有企业实施了承包制、租赁制等改革措施,积极进行以厂长负责制、工效挂钩、劳动合同制为内容的企业领导、分配、用工等管理制度的改革,增强企业的内在活力。宏观管理体制方面,以宏观间接管理为目标,对价格、财税、金融、计划以及流通体制等进行改革。采取“调、放、管”相结合的方针,理顺商品和服务的比价关系;大幅度缩小指令性计划;改革银行组织体制;实行各种形式的财政包干制。同时政治、科技、教育、文化等领域的改革也开始启动,开放沿海14个港口城市,开辟了一批经济开放区。为了增强资金周转观念、利息观念和投入产出观念,明确投资使用的经济责任,以控制投资规模,改善投资结构,提高投资效益,按照资金有偿使用的原则,进行了“拨改贷”试点,在取得了预期的目的之后全面推开。

  第三阶段(1993年至2002年):加强金融立法,提高金融法治化水平,建立分业经营、分业监管体制,为成功渡过东南亚金融危机奠定了重要基础。1993年12月国务院发布《关于金融体制改革的决定》,明确了与社会主义市场经济改革方向相一致的金融改革的主要内容:建立以中央银行为核心的金融宏观调控体系,建立国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系,建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。

  1995年是我国“金融立法年”,全国人大常委会在这一年内相继通过了《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《票据法》《担保法》《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》,在较短的时间内搭建起了我国金融法律规范的基本框架。《中国人民银行法》确立了人民银行作为我国中央银行的法律地位,明确了人民银行主要职能和具体职责、我国货币政策目标、人民银行独立性等,这些关于央行的基本制度安排既符合国情又体现了国际央行数百年发展的普遍性规律,具有强大的生命力。《商业银行法》首次将商业银行定义为拥有经营自主权、按照公司制原则规范运作的企业法人,确立了商业银行作为独立民事主体的法律地位,为把商业银行建成真正的现代金融企业和后来的四大国有商业银行股份制改造奠定了法律基础。《保险法》规定了保险机构设立、业务范围及资金运用方式,明确了保险人与被保险人间权利义务的对等关系等内容。《担保法》和《票据法》为规范金融机构经营行为、促进资金融通、保障金融债权的实现提供了有力的法律依据。1998年全国人大常委会通过了《证券法》,对证券市场的基本原则、证券发行和交易、证券市场监管体制等基本问题作出了规定,为我国证券市场发展奠定了基础;2001年通过的《信托法》,促进了信托市场的健康规范发展。同时国务院陆续制定发布了《外汇管理条例》(1996年)、《期货交易管理暂行条例》(1999年)、《人民币管理条例》(2000年)、《外资保险公司管理条例》(2001年),标志着我国金融法律制度框架进一步完善。

  第四阶段(2002年至2016年):认真践行入世承诺。进一步完善金融法律体系。巩固分业监管金融体制,金融业发展和改革取得长足进步。2001年年底我国加入世界贸易组织后,金融业积极予以响应。2002年2月全国金融工作会议提出,要进一步加强金融监管,深化金融企业改革,改进金融服务,整顿金融秩序,防范和化解金融风险,维护国家金融安全,促进国民经济持续快速健康发展;我国社会主义市场经济体制初步建立,改革开放进入完善社会主义市场经济体制的新阶段。2003年10月全国人大常委会通过了《证券投资基金法》,为基金业的规范发展提供了基础法律框架。同年12月全国人大常委会修订了《中国人民银行法》《商业银行法》,并通过《银行业监督管理法》,将银行业日常监管职能与央行分设,确立分业监管格局,明确由银监会承接和发展原来由央行承担的金融监管职能。

  第五阶段(2017年至今):贯彻落实党的十九大精神,加强金融法治体系建设,金融监管体系大改革。目前我国金融法治框架以《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《证券投资基金法》《保险法》等基础金融法律为核心。以行政法规和规章规范性文件为金融依法监管的重要内容,以各级法院的金融审判和仲裁机构的金融仲裁为保障。金融立法、金融执法、金融司法全面推进,为维护国家金融秩序、保障金融业稳健运行、支持经济持续发展发挥了重要作用。2018年3月28日中央全面深化改革委员会第一次会议通过的《关于设立上海金融法院的方案》《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》等深化金融改革与金融的文件,有力地推进了新时代金融法治建设。

  金融法治建设四十年的重要经验

  《金融时报》记者:正如您所说的,金融立法、金融执法、金融司法全面推进,为维护国家金融秩序、保障金融业稳健运行、支持经济持续发展发挥了重要作用。您认为,通过四十年的摸索与实践,我们获得了哪些重要经验?

  黄震:一是加强金融消费者权益保护体系建设。金融消费者保护是金融法治的基本动力,其工作重点是保护消费者财产安全权、信息安全权、知情权、自主选择权以及公平交易权。在金融领域坚持以人民为中心就是坚持以金融消费者为中心,我国金融消费者权益保护现在已经提到了议事日程,但是还没有形成法规体系,对于金融消费者权利的保障是从经营者的角度来要求。参照发达国家的做法,可以成立金融消费者保护组织和制定金融消费者保护法,建立金融纠纷解决机制和金融消费者教育体系,以此更加有效地应对金融创新带来的冲击和金融消费者损失等问题。

  二是完善金融创新规制体系建设。创新是金融业发展的重要动力,当前我国金融业创新十分活跃,个性化产品层出不穷,跨界产品创新屡见不鲜,互联网金融异军突起,绿色金融、普惠金融、数字金融等金融科技创新全球瞩目。但是也应该看到,创新往往意味着对现有法律的突破和规避,如果创新不当或者创新过度,对创新企业,乃至对整个金融业都将产生严重的影响和危害。

  加强金融创新法律制度建设,要通过金融立法明确金融创新的基本原则,严防金融创新突破法律底线。进一步深化金融法治建设与金融创新的良性互动机制,通过法治精神的有效运用和法律法规的及时完善,推动金融创新深入开展,维护整个金融业繁荣发展。进一步平衡创新与风险,打破“一放就乱”“一管就死”的循环,必须加强制度创新和规制体系建设。既要防止“一放就乱”,及时规范创新带来的空白领域和交叉地带;又要防止“一管就死”,在互联网金融等风险整治结束后的长效机制建设中,让创新的活力与金融的稳定能够有效地结合与平衡。

  三是金融风险治理规范体系建设。金融风险既不会自生自灭,也不会静止不变,更不可能永远消失。防范系统性金融风险,将是一个主动的、发展的历史过程。必须依法开展防控风险的工作,避免陷入“为了防风险而防风险”的误区。党的十九大报告强调,完善金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。守住底线要有治理规范,要建立一套治理体系。建立这样一套体系,可以以互联网金融为重要试点,运用大数据、云计算、人工智能等技术,运用监管科技对风险进行及时监测、预警和处置,建立起基于技术创新的金融风险治理规范体系。

  四是金融监管的法律体系建设。原来基于分业经营进行分业监管,而在综合跨业发展趋势下必须重构有关的监管法律,还有一些监管法律已经落后,要及时修订完善。有些金融监管领域还有所不足,要加强立法补充。特别是对于一些新兴领域,要进一步完善和建立有关的金融监管法律制度,让金融监管者必须严格依法进行监管。金融法治既包括监管机构对于被监管对象的依法监管,也包括金融监管机构自身依法行政和金融监察纪检工作。目前,我国金融反腐和金融严监管走到了收口的路上,遭遇合围的态势。未来管理层对于银行业的整饬,既需要魄力也需要智慧,需要稳中求进。

  五是金融机构要建立合规管理体系,加快构建包括互联网金融在内的合规管理体系建设,降低金融风险与技术风险的叠加效应,引导包括互联网金融在内的金融机构“依法合规、趋利避害、风险可控、规范发展”。国家的金融法律、法规、标准等,要落实到金融机构。金融机构要建立一套合规体系,不仅是建立一套合规管理规范,还要建立合规管理组织,要有专人来执行有关事务,让所有的工作、决策、管理、操作等全部都以合规为基准,并且与时俱进,进行动态合规管理。

  未来金融法治建设的方向

  《金融时报》记者:党的十九大提出,“深化金融体制改革,增强金融服务实体经济能力”“守住不发生系统性金融风险的底线”,这是新时期金融法治建设工作的根本遵循。请您谈谈对未来金融法治建设工作的思考。

  黄震:四十年改革开放过程中对金融法治的探索结下了累累硕果。进入新时代以来,金融安全稳定成为金融法治的根本目标,金融稳定则经济稳定,金融安全则国家安全。建立和完善金融法治体系,根本来说就是服务与实现金融安全稳定的目标。首先,伴随着国务院金融稳定发展委员会成立,加强功能监管、行为监管成为趋势,机构监管与市场监管将统筹并行。其次,银监会、保监会合并,成为2003年以来的最大行业改革壮举。央行负责审慎监管、银保监会负责行为监管的方向基本明朗。再次,2018年3月28日,习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第一次会议通过了《关于设立上海金融法院的方案》,为营造良好金融法治环境奠定了制度性基础。首次明确要围绕金融工作服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的任务,发挥人民法院的职能作用,对金融案件实行集中管辖,推进金融审判体制机制改革,提高金融审判专业化水平,建立公正、高效、权威的金融审判体系。最后,《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》进一步助推我国金融法治体系的发展。

  改革的实质是不断完善体制机制性问题,并予以根源性的解决。金融法治的改革发展需要有壮士断腕的豪情,也需要有“刨根问底”式的自我审视。当前的金融法治建设,依然存在法律空白、法律滞后、法律冲突等诸多问题,这需要我们继续沿着党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想的指引,志不求易,事不避难,不断完善和发展金融法治,为我国金融业改革与进步提供坚实保障。

责任编辑:李昂