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经济发展和竞争力提升是汇率机制改革的基础

  在开放经济的条件下,汇率作为两种货币的兑换价格,是宏观经济中处于核心地位的经济变量之一。深化人民币汇率形成机制改革一直是深化改革的重要课题。本刊邀请中央党校(国家行政学院)进修一部巡视员、研究员陈炳才,谈谈改革开放40年来,人民币汇率形成机制改革的形成过程、成果及经验。

  

  中央党校(国家行政学院)进修一部巡视员、研究员陈炳才

  过程

  我国汇率形成机制改革在过去40年当中经历了很漫长的过程,陈炳才认为,大体可以划分为三个阶段。

  第一,探索阶段。主要表现为:

  (一)从外汇管制走向管制放松,增加创汇积极性,以实行外汇供求平衡。1978年之前,我国对外汇收支实行指令性计划管理,外汇相对紧张。为鼓励企业创汇,扩大先进技术和设备的进口,1979年开始在一些企业和行业实行外汇留成制度。属于国家外贸计划的出口,以上年出口为基数,以进口带动出口的,增长部分保留15%,机电产品和成套设备出口创汇保留50%,其他一般商品8%。1979年留成85400万美元,占出口额的6.5%,1980年159700万美元,占出口9%。1982年改为全部出口才能留成。留成外汇一次使用,建立外汇收支账户,银行建立额度核销制度,外汇管理部门检查监督。

  (二)建立调剂汇率制度,探索外汇供求和汇率水平均衡。改革开放早期,外汇留成企业的创汇、用汇不都是对称的,需要调剂。一些企业留成的外汇,没有进口需求;有些需要用汇的企业,没有出口。1980年我国就开始了外汇调剂工作,制定了调剂办法,允许留成企业将多余的外汇通过中国银行,按照国家规定的价格卖出给其他企业,允许外商投资企业之间相互调剂。1988年允许各省建立调剂中心,部分地方开办了个人外汇调剂业务,此时调剂外汇价格根据供求自行确定,1992年黑市最高价格,12元人民币兑换1美元。1979~1990年调剂成交390亿美元。调剂价格的放开,为探索人民币均衡汇率进行了阶段行试错。

  (三)不断调整固定汇率水平,刺激出口,以实行汇率均衡。从1981~1994年,人民币兑换美元汇率多次下调,平均每两年不到就调整一次汇率,而且每次贬值幅度都比较大,一般贬值在10%以上,最大的两次贬值在50%和80%以上。汇率贬值确实带来了出口的扩大,推动了经济增长,也带动了出口创汇和外汇供求的动态平衡。从1981年到1993年,我国的出口从220亿美元扩大到917亿美元。但是,汇率的贬值,并没有带来外汇的平衡,在这个过程中,往往伴随贸易逆差,1993年甚至再次出现了巨大逆差。

  贸易为什么持续逆差?一是中国的出口创汇能力有限,主要是食品、原材料等,而进口需要的是技术、设备和钢铁等。二是汇率贬值之后,刺激了国内的物价上涨,尤其是短缺和放开的消费品。三是进口需求旺盛。尤其是对技术更新和设备改造的进口,新型材料、农业生产资料和短缺的生活必需品等。这说明,对于一个有着巨大进口需求的国家来说,汇率的均衡需要不断的试错才能最终发现。

  第二,发展和完善阶段。主要表现为:

  (一)持续不断地改革和完善汇率制度。1994年1月1日人民币汇率实行汇率并轨,取消多重汇率,美元兑换人民币汇率从1∶5.76调整为1∶8.7,人民币汇率定价从固定汇率制度改变为实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。同时,取消了外汇调剂市场,建立了银行间外汇交易市场,以人民币兑换美元汇率每日交易的平均价作为第二天的中间价,同时公布人民币对其他主要货币的汇率。1994~1997年人民币兑换美元汇率升值了大约5%,这个阶段的人民币汇率升值,伴随着外贸规模的持续扩大,甚至出现了持续的贸易顺差,这也说明人民币汇率在1994年汇率改革中寻找到了相对均衡水平。而且,在亚洲金融危机中中国确保人民币汇率基本稳定,没有再次贬值。

  2005年7月21日再次实行人民币汇率制度改革,这次改革的主要内容:一是让人民币兑换美元一次性升值2.1%,从8.2765︰1升值到8.11∶1的水平。二是改革汇率定价机制:实行以市场供求为基础的、参考篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。2008年《外汇管理条例》调整为以市场供求为基础的有管理的浮动汇率。三是逐步扩大波动幅度。人民币汇率从过去的盯住美元改为参考篮子货币。每日银行间市场人民币兑美元汇率在上下千分之三内浮动,每日收盘价作为第二日的开盘价。非美元在人民银行公布的中间价一定范围内波动。2007年将浮动幅度扩大到上下0.5%。此后,人民币兑换美元汇率持续不断地升值,外汇储备也持续不断地扩大。

  2010年6月19日我国又进一步推进人民币汇率形成机制改革,增强人民币汇率弹性,促进人民币汇率的升值。2012年4月14日人民币兑换美元汇率的日浮动范围从上下0.5%扩大到1%,2014年3月17日将汇率浮动扩大到上下2%,每天的汇率开盘竞价成为当日的中间价格,当日汇率波动不许超过中间价的上下2%。银行柜台报价区间从2%扩大到3%。

  (二)从强制结汇制度逐渐走向意愿结汇制度。伴随着1994年的汇率改革,为确保外汇均衡,1994年取消外汇留成和上缴额度管理,实行强制结汇制度、银行售汇制度。企业出口外汇收入和其他途径外汇,必须出售给国家。实行指定外汇银行制度,企业必须将外汇出售给指定的外汇银行。商业银行在外汇交易市场的外汇买卖形成的差额是外汇头寸,实行外汇头寸管理。超过上限的部分必须卖出,低于下限的必须补充。以确保汇率的相对稳定。

  1994年汇率改革初期,由于外汇短缺和紧张,我国对经常项目实行强制结售汇。1996年12月,我国接受国际货币基金组织协定的第八条款,实行了经常项目可兑换,该项下的用汇及其支付经过银行的真实性审核即可满足,不再有支付的数量限制。取消了经常项目对外支付用汇的计划、审批、核准,只有特殊的贸易支付、服务贸易支付需要外汇局核准。2002年10月起对企业经常项目外汇账户实行统一的限额管理,允许保留20%的经常项目收入。2004年起扩大到30%或者50%,2005年开始100%保留。2007年起对企业保留的经常项目外汇收入,银行支付信息系统不再实行限额管理。2008年新修订的《外汇管理条例》允许境内机构、个人将外汇调回境内或保留在境外账户。2013年7月以后,国家对服务贸易项下国际支付不予限制。服务贸易外汇收入可按规定的条件、期限等调回境内或者存放境外。服务贸易外汇收入,可以自行保留或办理结汇;服务贸易外汇支出,可以使用自有外汇支付或者以人民币购汇支付。

  对于资本项目的外汇资金进出,依然实行审批和核准制度。2002年以后为适应加入世界贸易组织的要求,逐步放松外汇管制,尤其是2005年以后,在各个领域全面减少和取消资本项目的外汇管制。2013年以来,已经把资本金结汇交给银行进行真实性审查,外汇局不再核准,2015年4月开始实行外商投资资本金账户外汇意愿结汇制度,2016年6月实行企业外债结汇意愿制度,不再审批。资本项目外汇收入意愿结汇,结汇后的人民币资金,遵循真实和自用原则。

  (三)放松资本账户管制,增强资金跨境流动自由性。一是放松外汇管制。主要表现在下放审批权限,如境外投资的外汇核准、资本金结汇、担保审批等审批权。二是取消和简化审批手续,尤其是在资本跨境流动上,有些从逐笔审批改为余额管理,如对外担保。对企业境外投资的限制逐渐减少,从审批制改变为核准制、备案制。三是开放证券市场。2002年开始建立合格的境外机构投资者制度,允许境外资本投资境内股票、债券市场,允许境内合格投资者投资境外股票和证券市场。最近几年允许境外机构到境内进行一定额度的人民币股票、债券投资,也允许境内机构在一定额度内到境外进行证券投资。香港和大陆开通了普票互通的直接投资机制,允许境外人民币资金回流境内进行直接投资和证券投资。境外上市企业的外汇可以不调回。个人财产转移基本放开,企业内的个人境外持股计划也得到许可。保险、基金、信托和理财等也进行了部分开放的探索。2014年11月,上海与香港、深圳与香港之间正式启动股票市场和债券市场的互联互通机制,试点总额度达到5500亿元人民币。四是对资本项目账户外汇资金结汇取消了核准。2013年以来,已经把资本金结汇交给银行进行真实性审查,外汇局不再核准。外汇局允许融资租赁类企业开展融资租赁,企业只需要登记即可。2014年对担保取消了额度管理,进行登记管理。允许对具有股权关联的企业贷款,贷款额度期限从两年调整为根据企业需求报批准,贷款不超过企业所有者权益的30%。

  第三,汇率均衡探索阶段。主要表现为:

  (一)继续深化汇率改革。2015年8月11日,为增强人民币兑美元汇率中间价的市场化程度和基准性,中国人民银行决定完善人民币兑美元汇率中间价报价。自2015年8月11日起,做市商在每日银行间外汇市场开盘前,参考上日银行间外汇市场收盘汇率,综合考虑外汇供求情况以及国际主要货币汇率变化向中国外汇交易中心提供中间价报价。中央银行逐渐退出日常化市场干预。汇率改革后人民币兑换美元汇率从6.11∶1贬值到6.45∶1,3天内贬值4.5%,后来持续贬值到2017年3月的6.97∶1左右,2017年3月以后开始升值约一年,最高达到6.28∶1。2018年中美贸易摩擦以来,随着美元指数的升高,人民币兑换美元再次出现了下行波动,目前在6.90~7.0∶1之间波动。人民币汇率出现了双向波动,总体来说基本稳定,人民币兑换美元汇率没有跌破7.0∶1,说明人民币汇率机制已经能够适应当前经济形势和外汇制度下的外汇市场供求对汇率的影响。

  (二)实行更大程度的开放和资本跨境流动。第三阶段的汇率机制,不仅表现在汇率的双向波动突出,市场化机制更明显,同时也伴随着资本管制的进一步放松。

  2016年12月,对深圳、香港股市互通不再进行总额度管理。2017年7月,香港交易所启动“债券通”。2018年5月1日起,把互联互通每日额度扩大四倍,“沪伦通”准备工作进展顺利,将争取2018年内开通。沪深港三地证券市场成功实现联通。2018年5月4日铁矿石期货引入境外投资者。证券市场开放趋向更为全面和多样化。

  对外商直接投资在2018年实行负面清单制度,而不再实行以往的产业目录制度。政策上,宣布将取消对中资银行和金融资产管理公司的外资单一持股不超过20%、合计持股不超过25%的持股比例限制,实施内外一致的银行业股权投资比例规则;三年后将单个或多个外国投资者投资设立经营人身保险业务的保险公司的投资比例放宽至51%,五年后投资比例不受限制。取消银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制,内外资一视同仁;允许外国银行在我国境内同时设立分行和子行;将证券公司、基金管理公司、期货公司、人身险公司的外资持股比例上限放宽至51%,三年后不再设限。

  资本账户的开放,更有利于人民币汇率形成机制的完善,使得人民币汇率机制能够适应资本趋向自由流动时的外汇供求和汇率波动。

  成果

  汇率机制改革的成效是显著的,陈炳才概括为:

  第一,外汇储备从短缺到富裕,官方外汇储备世界第一。1978年,中国的外汇储备只有1.5亿美元;到亚洲金融危机前夕的1996年,也只有700亿美元;但2000年以后快速增长,有些年份当年增加达到4000~5000亿美元。到2017年底我国外汇储备达到31399亿美元,位居世界官方外汇储备第一。中国的外汇资源从短缺、管制走向了富裕、使用和支付相对自由的时代。外汇储备的增加和扩大,与汇率机制的改革关系密切。

  第二,本币汇率从持续贬值走向了升值和升值后的基本稳定。在外汇储备增加的同时,中国的人民币国际地位不断提高,人民币从持续不断的贬值走向了持续的升值。人民币兑换美元汇率从1981年的1∶1.5持续贬值到1994年的1∶8.7,此后持续升值,到2015年8月10日的1∶6.11左右,目前在6.5~7.0之间波动。人民币兑欧元、英镑、日元、加拿大元等发达国家货币也有了一定幅度升值。人们普遍感到中国的人民币到国外更值钱了,中国人的购买力大大提高。

  第三,汇率机制改革有力地支持了进口和企业走出去。随着外汇储备的增加,中国企业的进出口规模也持续扩大。中国的进口出口分别从1978年的109亿美元和97.5美元增加到1994年的1156亿美元和1210多亿美元,2017年进口达到17711亿美元,出口23180亿美元,促进了国内经济增长,也推动了全球贸易和经济增长。中国进口增长趋势已经成为影响全球经济增长的一个重要因素。

  不仅进口出口规模持续扩大,中国企业的海外投资能力也在持续不断扩大。1998年以前,中国都不统计对外直接投资,2008年对外投资的存量达到1840亿美元;2016年达到13574亿美元;2017年当年对外直接投资1201亿美元。中国企业对东道国的投资,也促进了当地经济发展,预计未来10年对外直接投资可以达到1万亿美元以上。

  经验

  经过40年的汇率形成机制改革和发展、完善,人民币兑换美元的市场化机制已经逐渐走向成熟。但是,陈炳才表示,由于人民币不是国际储备货币,在国际市场影响有限,汇率机制很难达到储备货币国家的汇率机制的自由程度。为保障汇率和金融安全,依然需要对外汇的供求和使用、汇兑等实行总量、余额控制,加强外汇使用的真实性管理和审核,但这不影响人民币汇率形成机制的完善和成就。

  陈炳才进一步提出,过去40年,中国的经济和金融能够取得巨大成就,与汇率形成机制的改革、发展和完善分不开,其中有诸多经验值得重视。

  首先,汇率机制改革的出发点和归宿点是发挥市场创汇活力和能力。汇率机制的改革不是为了改革而改革,而是为了经济发展、安全、强大尤其是国家金融安全、稳定和发展而改革,这才是正确的道路和制度选择。改革是为了增强市场主体的创汇能力和活力,同时提高企业的竞争力,既要能够鼓励和激励出口,增加创汇,也要能够支持先进技术和设备引进的用汇,从而提高企业的长期发展能力和竞争能力。

  汇率制度和汇率水平是影响汇率形成机制和外汇资源多少的一个重要因素。在外汇短缺状态下,汇率水平必须达到均衡水平,甚至需要低估一段时间,才有利于创汇。

  其次,汇率机制的改革和调整,要根据能够创造和掌握支配的外汇资源来决策。汇率机制改革的一个重要特征就是放松和取消外汇管制,外汇管制的放松要根据贸易平衡和外汇资源的宽裕程度来确定,尤其是要考虑本币的信用和地位。因此,尽管外汇储备或外汇资源相对宽裕,但由于储备货币本国不能自我创造,因此,在本币获得国际信誉地位之前,依然需要对外汇实行一定程度的管制或者控制,至少需要采取总量或余额控制的管制方法,防止资金大进大出,带来汇率风险和金融安全风险。

  外汇储备和外汇资源的多少决定了外汇制度调整的频繁程度。相对于有效需求来说,外汇资源越宽裕,管制和控制就越少。

  再次,汇率形成机制改革的成功,需要有效的管理,也需要宏观经济环境的可持续稳定。人民币汇率机制的改革过程,也是人民币均衡汇率探索的过程,这个过程时间比较长,需要耐心试错,才能真正发现均衡的汇率水平。在试错过程中,也要防止汇率贬值失控,在本币获得国际信誉和地位之前,作为一个大国,不能简单使用自由浮动汇率制度,因为本币需要储备货币来保障信用,而本国无法创造储备货币,必须通过出口和吸引外资、借用外债才能获得。因此,要始终保持对外汇总量的控制和把握,乃至实行必要的管制。

  陈炳才强调,中国的经验也表明,经济发展以及企业、国家竞争力是外汇形成机制的根本基础,只有经济发展水平高,企业、国家竞争力强,尤其是国际化程度高,外汇制度自由度才能更大。

责任编辑:李昂