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曹红辉:疫情防控下的治理改革与政策选择

  新冠肺炎疫情的蔓延正牵动着全球经济的神经。面对不可避免的损失,我国通过一系列宏观、微观政策的迅速调整尽可能降低了对社会方方面面造成太大的冲击。但我们必须认识到,只有及时弥补疫情暴露出的短板与不足,才能换来国家治理现代化的实质性进步。对此,中国社会科学院研究员、国家开发银行高级专家曹红辉在接受本报记者的专访中,就如何推动我国公共卫生和医疗服务体系改革提出了自己的思考。同时,针对后疫情时代的政策施力,他表示,短期内,只有加大投资才是稳增长的主要选项。“5G、数据中心、工业互联网、城际铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、人工智能、特高压等新型基础设施建设就成为必然选择。”

  

  中国社会科学院研究员、国家开发银行高级专家曹红辉

  ◆疫情将推动公共卫生防疫体系的改革

  《澳门网上博彩排名》记者:习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时指出:“这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考。”尤其是公共卫生和传染病防治领域,一直是我国经济供给侧结构性改革的落后领域,甚至是盲点。您认为我们应该如何以改革的方式补齐这一短板?

  曹红辉:当前,百年不遇的新冠疫情暴露出多方面体制机制的问题,反映在社会治理、医疗卫生体系以及国家治理乃至国际合作等领域。为防疫这次大流行病,已经付出了巨大代价,绝不可浪费疫情带来的机遇,从中吸取经验教训,全面梳理各个领域的各类问题,乘机推动相关治理机制和社会管理的改革,促进医疗卫生的发展。

  首先,基层社区治理薄弱,社区管理功能单一,以行政管理职能为主。社区的自主治理能力低下,仍基本沿袭传统的居委会或村委会架构,依赖房地产开发商遗留的物业管理公司或传统的单位管理。社区服务的功能不足,信息收集与交流机制缺乏。对于庞大人口的迅速流动缺乏管理。社区管理人员素质不高,待遇较低。

  其次,疫情集中暴露出医药卫生体系的能力不足,体制性矛盾突出,结构性扭曲严重,人员缺乏与管理薄弱等问题。主要包括以下几个方面:

  一是基层预防与医疗体系薄弱,防止能力不足,难以实现以预防为主的医疗方针。社区医院形同虚设,功能薄弱,在这次疫情防控中的作用有限。二是医疗卫生体系重医疗,轻预防,形成上半身弱小,下半身过大的医疗资源分布结构。无论大病小病,患者都涌向三甲大医院,大医院不堪重负,尤其是疫情爆发后,患者集中到大医院求治,一床难求,交叉感染严重。总体上,财政对医药卫生的投入基数小,水平低。为弥补财政支持不足,大医院不得不以药物,或者以临床检查来养医,使得医疗费用居高不下。医与药分离改革业已推行多年,虽以行政手段压低药品价格,但也造成药品厂家放弃生产廉价药品,投入新药研发的动力减小。医保的支付压力巨大,优质医疗资源的供求矛盾激烈,医患矛盾突出。三是疾病控制系统建设薄弱,边缘化问题突出,地位尴尬,缺乏应有的法律地位,责权利不匹配,专业人才稀缺,人员流失严重。四是信息化、数据化程度低,临床、疾病控制中心、中医诊所及药店等医药卫生和健康管理机构的信息收集与传递不畅。五是医药研发体制缺陷突出,研发主体错位,以高校和研究机构主导的研发与市场需求脱节。

  再次,此次疫情发生虽然反映在医药卫生领域,但也暴露出与此相关的国家治理体制中的缺陷,因为医药卫生本身也是国家治理的重要组成部分。

  行政权力高度集中、垂直化特征导致信息传递链条太长,低层级官员出于利己动机,不愿承担公共卫生事件的风险与责任,对公共卫生常识缺也乏必要的认知,而且对于公共卫生风险与社会治理风险的理解存在偏差。因此,必定会在工作议程安排上做出利己的优先选择,掩饰自身的各种不足,将各类矛盾上交。

  信息传递链条过长的这种体制降低了公共卫生事件的信息传导效率,造成上下层级间的信息不对称与信息时滞,并诱发下级官员的投机性动机,引发逆向选择,导致决策及其执行的迟缓,提高社会成本和运行风险。为了弥补这一缺憾,往往采用巡视组、工作组等临时方式,实行一票否决和督办制。这固然有一定的优势,即集中一切资源,在短期内迅速解决突出问题,但也会诱致新的投机和形式主义,形成所谓懒政、堕政现象。根据依法治国的基本精神,如何明确各级政府、各个部门之间的权限边界与权责内涵,构建责权利相对称的治理结构,应成为今后完善治理的重要内容。

  总之,权必然与责相匹配,激励与约束必须兼容,容错与创新并存。而利用区块链等信息化、网络化技术,建立独立于各类医疗机构、疾病控制中心、医保、医药器械、药品监管的网络化信息平台以及全国性和区域性数据中心,构建扁平化的信息传递结构,减少信息传递时长,降低信息漏损,提高信息透明度,为各级政府的决策提供支撑与约束。

  最后,缺乏公共卫生国际合作的意识和机制这次也暴露出来。除了及时、全面地分享防疫信息、病毒数据外,交流治疗方案,协调防疫政策以及在边境管控、防疫物质、治疗药物、疫苗引发和生产等方面都需加强合作。显然仅仅依靠世界卫生组织的现有机制,难以覆盖如此广泛而复杂的领域。比如英国提出的群体免疫的防疫设想就因遭到质疑而及时调整。它在一个完全独立的系统内作为理论设想看似可行,但也存在三方面问题。一是英国可能成为向医疗条件不发达国家输出病毒的来源国,造成更大范围的感染,尤其对于中国这样采取强制管制,承担巨大代价的地区则会面临二次传播的输入性风险。二是让70%人群感染,然后自愈的设想存在伦理风险,那些老年体弱的感染者可能无法战胜病毒。三是新冠病毒感染者即使治愈,形成抗体,也会对多个脏器形成永久损害。由此,发挥20国集团的合作平台,适时推动建立全球公共卫生的合作机制,使之成为国际治理体系的重要内容。

  ◆新型基础设施建设是稳增长的必然选择

  《澳门网上博彩排名》记者:虽然抗“疫”战尚未结束,但疫情已经出现好转。一手抓疫情防控,一手抓复工复产成为当前的主要任务。您认为在后疫情时期应如何释放经济潜能?

  曹红辉:对于新冠病毒的认识还很初步,存在太多的未知因素,比如病毒变异后是否再次转为阳性,病毒在体内存在多长时间,是否还具有传染性等。因此,病毒学家和传染病专家都警告,即使全面复工复产,解除各种管制后,还是需要保留一份谨慎,不要聚餐,尽量不要聚会。餐饮、旅游、影院等聚集性消费仍将受到较大影响,所谓报复性反弹的可能性很小。而一些非现场的消费方式,比如汽车销售、网络消费、在线教育等会得到进一步发展。

  为释放消费潜能,需要从几方面着手。一是尽快结合医药卫生体制改革,加大医药卫生领域的投入,完善医疗健康保障服务,增强消费意愿。二是改善消费环境,增加居民收入,提高消费能力。如针对不同社会群体出台不同政策,鼓励地方政府对年收入低于6万元的低收入阶层发放消费券,对工薪阶层免除6-12个月的个人所得税。当然,总体上,消费还难以为稳增长提供足够的支撑。三是继续推进供给侧改革,促进消费品提质增效,改善消费服务,加大文化体育、职业教育、继续教育和旅游等方面消费。

  由于新冠病毒在全球蔓延,扩大进出口贸易显然不现实。短期内,只有加大投资才是稳增长的主要选项。5G、数据中心、工业互联网、城际铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、人工智能、特高压等新型基础设施建设就成为必然选择。5G网络建设和应用不仅仅是基础设施,促进多种技术的提升和智能设备的生产和运用,诱致巨大的投资需求;而且它也是新技术、新业态,通过数据的收集、计算、模拟、反馈等创造出新的市场,推动消费升级。事实上,网络化、智能化在防控疫情中发挥了重要作用。依托电商、移动支付和快递三大支撑,才解决了封城、封小区后的生活物质、文化消费的问题,形成了独特而有效的消费业态。远程办公、视频会议等为恢复各类商务活动,乃至社会交往提供了全新的模式和技术支持,而且更加高效、便捷,在一定程度上弥补了疫情造成的损失,彰显了中国经济的韧性和活力。但是,部分人员缺乏电子产品,到处找网络信号,依赖人工填表报告疫情信息,发放捐献物质无序混乱等等也暴露出管理短板和智能化发展不足的问题。

  ◆数字经济将成为经济增长新动力

  《澳门网上博彩排名》记者:新冠肺炎疫情期间,倒逼出一系列新消费、新产品、新业态和新模式,比如网络课堂、无人机送货、视频会议等等。您如何看待数字经济在抗击疫情中的独特作用?在下一阶段,政策的重点将是培育新的经济增长点。那么,数字经济能否成为拉动经济的关键动力?

  曹红辉:数字经济在抗击疫情中发挥了独特优势,作用明显。但信息化、网络化在不同地区、不同人群之间还存在较大差距,数字鸿沟同样存在于不同年龄、城乡之间。进一步扩大5G基站建设,增加网络覆盖面,加强网络化培训,使之成为普惠型基础设施,引导更多创新业态的形成,使数字经济成为经济增长的新动力。

  网络课堂、无人机投送、视频会议、网络诊断、远程机器人消毒等都成为应对疫情的有效方式。网络课堂提供了新的教育模式,为职业教育和继续教育发展提供了新的手段。视频会议则创新了会议新模式,可降低交通和时间成本。而无人机则可扩展空间,扩充业务发展新领域。当然,一些网络化、信息化业态在一定程度上也可能仍然是线下模式的替代,不一定形成新的边际产出,但可能降低运营成本和社会成本,提高经济效益,实现高质量发展。

  ◆全球产业链深度调整期中国应着力于创新

  《澳门网上博彩排名》记者:新冠肺炎疫情不仅会影响中国国内的供应链,也会加快国际贸易摩擦背景下的全球产业链重构。我们甚至可以将疫情看成对以中国主导的全球供应链的一次“实盘压力测试”。您认为应当如何维护我国深度参与全球供应链和产业链的稳定性?

  曹红辉:疫情只是短期的,但供应链和产业链的布局则是长期的。实际上,供应链和产业链在区域间的调整其实早就开始了,但主要受经济内在的因素影响,比如土地、劳动力的成本、社会与法制环境等。贸易摩擦的确加快了其调整进程,使得越来越多产能向接近终端销售市场的地区转移,以规避关税等贸易壁垒的影响,最终降低成本,规避市场管制等因素才是关键。

  维护全球化条件下供应链、产业链的稳定性,规避逆全球化的冲击,不是某国单方面可以选择的,它是多个变量互动的产物,最终取决于某产业内资源禀赋的配置能力,取决于该国在该产业链中的分工,而这种分工又取决于其技术、制造和管理优势。除了完整的产业体系的配套优势外,我国还拥有庞大的终端市场,具有巨大的潜力,拥有独特的战略空间和市场弹性。无论哪个深度国际化的企业,要放弃或忽略中国市场,都是不可想象的。

  当然,中国也面临越来越大的压力,不仅劳动力、土地等要素成本迅速上升,营商环境也急需改善。在人口完全老龄化之前,要加快结构调整和产业升级,加快技术与管理的创新,形成自主创新的能力。同时,要加强外商投资的保护,为其在华经营创造各种便利条件,减税降费,延缓社会保险的缴纳时限,稳定其对中国在产业链、供应链中的预期,延缓产业外移。从根本上,一方面,要尽快通过提高竞争力来向产业链的前端递进;另一方面,则要不断培育新的产业,积极构建新产业的价值链、供应链,谋取更多主动性和话语权。此外,还要推动产业的数据化、信息化,加强产业的安全监管体系建设,构建产业链、供应链全流程的溯源体系,为产业竞争打造新的手段。

  ◆世界经济与全球战略稳定正面临不确定风险

  《澳门网上博彩排名》记者:目前,新冠肺炎疫情已经在全球扩散。由于不安情绪的蔓延,各地金融市场持续震荡。尤其是美股,10天内4次熔断。对此,美国财政部长努姆钦表示,财政部与联储将提供“不设限的流动性”。对此,您怎么看?请您对美国后续经济的走势作一下判断。

  曹红辉:“不设限的流动性”实际上就是无节制的量化宽松政策,以此刺激股市反弹,稳定金融市场。美国长期国债收益率迅速走低,而高收益债券和MBS因其违约风险加剧而收益率攀升。随着美国10年国债收益率跌至0.4%,10年与3个月期国债收益率倒挂,经济衰退的概率极大。此前,3月3日美联储曾降息50个基点。15日起,美联储再次降息,将利率调整至零水准,并推出7000亿美元的宽松计划。同时,面对高度动荡的金融市场,美联储还将银行贴现窗口的紧急贷款利率下调了125个基点,并将贷款期限延长至90天。事实上,降息和量化宽松可以为股市提供更多流动性,但无法解决连锁反应和尾部风险。

  现在问题的关键不是市场缺乏流动性,而是新冠病毒引发的百年未见“大流行病”,简单地采取量化宽松的货币政策无法阻止疫情的扩散。降息的作用也不大。疫情造成的产业链缺口、消费下降等不可能量化宽松和降息能解决的。因此,货币政策的刺激难以对经济产生实质性影响,既无法熨平周期性波动,也无法消除资产负债表的衰退。

  其实,美国宏观政策业已陷入两难,如不进一步刺激,则股市继续暴跌,资产价格上扬停止将直接削弱消费增长的动力,导致就业市场降温,使得过去几年拉高资产价格,形成财富效应,刺激消费,增加非农业人口就业的循环中止,极其脆弱的经济基本面将加速陷入衰退。而如果继续利用美元作为主导的国际货币地位优势,为全球提供流动性,长期、高度依赖量化宽松的政策,就会引发滞涨,巨额经常项目逆差及外部经济平衡的不可持续性则会加剧其经济的脆弱性,从而引发市场的担忧,不可避免地引发股市深度调整,经济的结构性矛盾依然无药可救,最终可能迫使量化宽松政策彻底退出。

  现在,联邦基准利率已降至零的水平,则美联储采用的货币政策工具极其有限。由于担心负利率影响银行利润,货币传导受阻,仿照欧洲央行,采用负利率的可能性不大,而剩下的选择只有两项,一个选项是仿照日本央行,实行量宽的同时,将资产购买范围扩大至企业债、股票ETF和MBS,并对收益率曲线实行控制。根据相关规定,联储目前可以购买MBS,但投资股票ETF和企业债券,则需要国会批准。而这些需要民主党的合作,存在不确定性。尤其是,今年是总统大选年,民主党会不会抓住这一机会展开反击?“灰犀牛”似乎在今年是难以躲避了。另一选项则是进一步扩大财政赤字,并为其提供融资,予以货币化。但无论采取哪一种,都无法改变其实体经济的脆弱性。

  换言之,鼓噪一时的美国经济复苏神话将面临破灭的危险。所谓复苏不过是原有的高负债、高消费、高增长模式的延伸,导致经济金融危机的深层次结构性矛盾并未彻底消除,世界经济体系内内在的结构性问题依然存在,只不过在反全球化、民粹主义、民族主义推动下的贸易战掩护下变本加厉地争夺全球化的红利,缓解内部分配不均的压力,并借助民粹主义的推力,进一步强化和修正这一体系。世界经济与全球战略稳定正面临越来越大的不确定性带来的风险。  

责任编辑:李昂