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增强国库现金管理与货币政策的协调性

  随着我国经济发展及国库集中收付改革在全国范围内的全面推进,二十一世纪初以来,我国国库库存规模持续走高,开展国库现金管理的必要性日益凸显。2005年12月,国务院正式批准由财政部会同人民银行开展中央国库现金管理。2017年,在不断总结经验及完善相关制度流程的基础上,财政部与人民银行联合下发了《关于全面开展省级地方国库现金管理的通知》,地方国库现金管理工作在全国全面推开。当前,我国国库现金管理在中央和地方两个层面虽取得了实质性进展,制度建设也逐渐跟进。但是,国库现金管理相关部门间的政策目标不同、中央与地方经济发展程度差异及国库现金管理管理体系尚未成熟,导致现阶段我国国库现金管理工作与货币政策的协调性仍存在不足。因此,分析研究国库现金管理操作对货币政策的影响,尤其是地方国库现金管理全面推行带来的变化,对进一步完善我国国库现金管理体系、促进财政政策与货币政策协调配合、助力国家宏观调控目标的实现具有十分积极的意义。

  国库现金管理与货币政策关系

  (一)市场放大效应。国库现金划拨至商业银行后,相当于人民银行所提供的基础货币数量增加,加上货币乘数效应作用,若国库现金管理资金量过大,必然对货币市场产生冲击。从国库现金投放及收回过程看,国库现金“一进一出”,现金管理本金并未发生变化,现金管理资金增值部分主要为投资收入——由于目前现金管理操作方式主要为商业银行定期存款,则主要为存款利息收入。对财政部门而言,国库现金管理操作主要改变的是当前可支出金额,对财政政策影响较小;相比之下,由于市场放大效应,国库现金管理操作对货币供应量扰动较大。

  (二)通货膨胀效应。根据货币主义学派观点,货币供给量增加将导致居民持有货币量的增加,进而导致消费支出的增加,推动价格持续上涨,引起需求拉动型通货膨胀。根据IS—LM模型,货币供应增加会导致货币供给增加、利率下降,进而推动消费和投资的增长,导致货币需求进一步扩大,加剧物价上涨。

  (三)市场预期效应。国库现金管理资金进入市场,相当于向市场释放出货币投放信号。当市场流动性紧张时,政府进行国库现金管理操作,可以增强市场信心;当市场流动性相对平稳时,政府进行国库现金管理操作则可能预示货币政策将进一步宽松。

  中国国库现金管理现状

  (一)发展。目前,我国国库现金管理规章制度逐步完善,财政部与人民银行逐步建立并完善了既有分工协作,又有相互制衡的工作机制,在遵循“三台原则”的基础上共同实施国库现金管理操作,定期存款为主要操作模式。截至2017年底,中央国库现金管理共实施国库定期存款107期,累计投放资金约5万亿元;收回定期存款104期,累计收回资金约5万亿元,实现收益约800亿元。与此同时,地方国库现金管理规模也逐步扩大。随着地方国库现金管理工作在全国推广,据人民银行国库部门统计,截至2017年底,各省级政府已开展国库现金管理操作超过200期,投放资金近5万亿元,实现收益约300亿元。

  (二)问题。一是操作计划性弱,与货币政策协调不足。我国现金管理操作时点基本局限于月末,难以实现与货币政策的有效协调,易对市场流动性产生影响。二是操作目标单一,收益性及库存考核为主要侧重。当前,各级财政部门将提升国库资金收益性及库款支出进度考核为开展国库现金理的主要目标。在此背景下,国库现金管理工作愈发偏离实现安全、流动、协调、收益等综合目标,演变为财政部门调剂闲置库存、提升库款收益性的简单工具。三是操作工具有限,熨平库存波动作用难发挥。目前,我国国库现金管理工具较为单一。其中,中央国库现金管理操作工具主要为商业银行定期存款,很少采用买回国债,地方国库现金管理工具仅限于商业银行定期存款,且绝大部分地方国库现金管理的存款期限至少为6个月。使用期限较长的定期存款作为操作工具难以充分发挥国库现金管理在熨平库存资金波动的作用,且在投放及收回的时点上加剧国库库存波动,进而影响市场流动性。

  国库库存现金余额与货币供应量关系的实证研究

  (一)变量选择及检验方法。本文选择VAR模型论证国库库存现金余额与货币供应量之间的关系,采用国库库存现金余额和国库现金管理余额(含中央和地方国库现金管理)这两个变量与三个层次的货币供应量(M0、M1、M2)关系进行实证研究,通过平稳性检验、协整分析、Granger因果检验、脉冲响应与方差分解等步骤,分析国库现金管理对货币供应量的具体关系与影响情况。数据范围从2011年1月至2017年12月,主要是考虑2011年以来我国一直实施稳健的货币政策,保证货币政策的一贯性。

  (二)国库现金管理与货币供应量间关系分析。为分析国库现金管理与货币供应量之间关系,本文分四个步骤开展实证检验与分析。第一,确定变量之间存在长期均衡关系。对变量进行对数处理后,以满足Johansen协整检验条件,检验结果显示,在5%的置信区间下,国库现金管理余额变动量、M0变动量、M1变动量、M2变动量之间均存在协整关系,即上述变量间存在长期均衡关系。第二,利用Granger因果检验,确定变量之间的因果关系。结果显示国库现金管理余额的变动与M0变动量、M1变动量、M2变动量不互为因果关系,而国库库存现金余额的变动则会引起M0变动量、M1变动量、M2变动量的改变,即后者变量之间存在因果关系。第三,通过脉冲响应分析国库现金管理余额对货币供应量变量影响的方向,结果显示:国库库存现金余额变动对M0变动的影响主要为负向,在第1期达到最大,随后震荡变小并稳定在负向影响;国库库存现金余额变动对M1变动的影响方向在前期不确定,但从总体看负向影响大于正向,后期震荡变小并稳定在负向影响;国库库存现金余额对M2变化的影响始终为负向,在第4期时达到最大,随后逐步变小。第四,通过方差分解来进一步说明变量的影响程度,分析每一个自变量变化对因变量波动的贡献度,即国库库存现金余额的变化对货币供应量变化的影响程度。结果显示:国库库存现金余额变动对M0波动的贡献度从第1期开始逐步增长,说明其影响逐渐增强,30期后趋于平稳;国库库存现金余额变动对M1波动的影响程度在第1期至第10期间快速增长,之后趋于平稳;国库库存现金余额变动对M2波动的影响,从第2期至第10期快速增长,之后趋于平稳。

  (三)结论。一是国库现金管理余额的变动与货币供应量M0、M1、M2的变动之间没有明确的因果关系。主要原因是中央正式出台地方国库现金管理办法之前,一些地方政府开展大量隐性的类国库现金管理,其对货币供应量的影响在试点之前就已经存在,且规模无法准确统计。在中央出台地方国库现金管理办法后,各地政府逐步将隐性的类现金管理调整为正式的现金管理,导致试点后的正式操作规模与该时间段内实际新增的存入商业银行的财政存款有较大差距,因此以试点后的国库现金管理余额与货币供应量进行模型分析,难以达到预期结果。二是国库库存现金余额的变动会引起三个层次的货币供应量不同程度的变动,对M2的影响最大。其中,国库库存现金余额的变动对M0变动的影响主要是负向的,对M2变动的影响始终是负向,也就是国库库存现金余额变动加大会使得M0和M2的变动减小;国库库存现金余额的变动对M1波动的影响在后期稳定在负向,也就是长期来看,国库库存现金余额变动的增加,会导致M1变动减小。通过方差分解后的数据可看出,国库库存现金余额变动对M2变动的影响程度最大,对M0变动的影响程度次之,对M1变动的影响程度最弱。

  我国国库现金管理与货币政策协调发展的建议

  (一)明确人民银行在国库现金管理中的主体责任,健全国库单一账户制度。一方面,明确人民银行的国库现金管理主体责任,加强事中监督。《预算法》明确了中国人民银行经理国库的职责,人民银行对财政资金的使用具有事中监督权。因此,虽然国库现金管理的主体部门为财政部门与人民银行,但是事中监督需要由人民银行进行,确保国库资金的使用安全、建议继续加强人民银行的国库现金管理主体责任,强化事中监督,提高财政资金管理效率。另一方面,健全国库单一账户制度,实现预算资金统筹管理,为准确预测预算收支对货币政策的影响奠定基础。从四个方面入手:一是改变粗放的预算编制,制定改革时间表,推行和完善中期滚动预算管理制度;二是扩大国库集中收付覆盖面,逐步实现非税统一缴入国库单一账户,优化入库流程;三是加快国家金库工程建设,提高国库收支效率,提高人民银行国库部门对资金收支的监管能力;四是继续加快清理财政专户,收回游离在国库之外的财政专户沉淀资金。

  (二)强化国库库存调控能力,探索建立国库库存目标余额管理制度。加强对国库库存现金余额的调控,通过人民银行和财政部门的协调配合,保持较为稳定的国库库存现金水平,有效控制其对货币供应量、货币市场的冲击与影响。一是自上而下提高预算管理水平。通过完善预算编制制度的顶层制度,提高预算管理水平,加强预算执行监管,从而提高财政收支波动和国库现金流预测的有效性和准确性,实现调控国库库存余额的目标。二是研究建立国库库存目标余额管理制度。在有效调控国库库存现金余额的基础上,根据我国财政收支、政府负债水平和经济发展形势,研究测算最佳库底目标余额,并将超过该目标的资金进行投资,达到强化国库库存管理,降低库存水平,提高财政资金管理效率的目的。三是实施以短期操作为主的国库现金管理。短期操作有利于灵活调控国库库存余额和基础货币投放量,建议研究3个月以下的国库现金管理操作方式,与目前商业银行定期存款方式配合使用,完善超短期的国库现金管理。同时,引导地方政府进行短期为主的国库现金管理,并加强中央对地方国库现金管理规模上的统筹管理。

  (三)加强沟通协调,增强人民银行和财政部门政策目标的一致性。目前我国货币政策的制定和实施主要是由人民银行负责,国库现金管理是由各级财政部门通过现金流预测制定操作计划,与各级人民银行协商决策后,由人民银行具体操作实施,因此需要财政部门和人民银行互相协商配合,增强二者政策目标的一致性。一是在制度建设方面充分协商。地方国库现金管理全面推行时间短,招投标方式与中央国库现金管理不同,各地国库现金管理的具体制度由当地财政部门、人民银行协商制定,存在一定差异,也给上级监管增加了难度。因此各地区的财政部门和人民银行间应加强协商,不断修正完善各地国库现金管理制度,在保证操作合规、监管有效、资金安全的基础上,与货币政策调控方向保持一致。二是在设定库存目标余额上加强配合。国库单一账户的余额和每日现金变动情况是由人民银行国库部门监测,而影响库存最主要的财政收支因素则是由财政部门负责。因此两个部门间可建立一个电子化的信息沟通平台,互相配合,共同对国库现金流情况进行预测,确立现金流预测的方法,提高预测准确性,从而设定一个合适的库存目标余额。三是在具体操作层面互相协调。可以采用两种协调方式,一种是财政部门通过调整操作计划来配合货币政策,包括调整操作的规模、时间和期限等,如在实行宽松的货币政策时,财政通过提前原定操作时间、增加操作规模等方式来配合;另一种是财政部门按计划进行操作,提前将操作计划报予人民银行,人民银行可以测算国库现金管理操作带来的影响,从而调整货币政策的操作方式和规模,以达到政策目标。

  (作者系人民银行福州中心支行副行长)

责任编辑:李昂