返回首页
学术动态CURRENT AFFAIRS
学术动态 / 正文
银行法的历史:从专业化行政化到市场化法治化

  策划人手记

  经过新中国成立以来70年的发展,我国银行业在规模上已经位居世界前列;经过改革开放40年、特别是十八大以来的市场化发展,我国银行业已经初步实现了多元化、市场化、集团化、混业化,进一步发展的核心任务是实现规范化和法治化。在这个过程中,银行作为重要力量参与塑造了相应的营商环境,而银行本身是银行法所塑造的;那么,在当前大力优化营商环境的新时期工作中,银行法又应如何做出调整和应对?本期《理论周刊》特别邀请中国银行法学研究会副会长、中国政法大学刘少军教授和北京市天同律师事务所何海锋博士撰文,从历史与未来的不同角度阐述他们的分析与思考。

  我国银行业与银行法的发展,是同整个国家的经济体制和法治发展联系在一起的,民国时期由于处于战争状态,虽然银行业和银行法取得了一定的发展,但在很大程度上是为战争服务的。建国以后我国银行业与银行法才开始了真正的发展,主要经历了恢复发展、计划经济和改革开放三个基本阶段。在此分别从银行业整体、中央银行、政策性银行、信用合作社、其他银行业及其相关立法等几个方面进行回顾与展望。

  我国银行业及其立法的整体回顾

  我国目前的银行业和银行法体系来源之一是根据地银行业,根据地最早创建的银行是1926年在湖南衡山县柴仙洲特区成立的第一农民银行,并制定了《银行暂行章程》。此后还设立了浏东平民银行、闽浙赣苏维埃银行、湘鄂赣省工农银行等。1932年苏维埃国家银行于江西瑞金的叶坪成立,1937年在陕北将其改组为陕甘宁边区银行。抗日战争和解放战争时期,各根据地陆续成立了许多银行,如晋察冀边区银行、北海银行、冀南银行、晋冀鲁豫边区银行、西北农民银行、华中银行、内蒙古人民银行、东北银行、关东银行、华北银行、中州农民银行、长城银行、南方人民银行等。1948年12月1日,将其中的华北银行、北海银行和西北农民银行合并,于石家庄成立中国人民银行。

  新中国成立后,首先建立起了中国人民银行体系,并在其领导下改组了原中国银行、交通银行和农业合作银行,以后新建和改组的专业性银行还有中国人民建设银行、中国农业银行、中国投资银行等。1983年9月根据《关于金融体制改革的决定》,中国人民银行专门行使中央银行职能,将其商业性业务分离出来专门设立了中国工商银行,并形成了中国人民银行领导下的中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行四大国有银行的专业银行体系。此后,为适应建立市场经济体系的需要,我国逐步进行专业银行的商业化改革,1995年制定和颁布了《商业银行法》,将传统的专业银行改组为商业银行,将中国人民建设银行更名为中国建设银行,并组建了许多新的全国性商业银行、区域性商业银行,以及村镇银行、社区银行、贷款公司等机构,形成了在中国人民银行和原中国银行业监督管理委员会监督管理下,以全国性商业银行、区域性商业银行和社区银行,以及农村信用社和其他银行性金融机构为基本组成体系的新的银行业体系。

  我国中央银行及其立法的回顾

  我国的中央银行萌芽于20世纪初,1904年由户部奏准清政府设立户部银行,后来邮传部提出户部银行不能管理外汇,在偿还外债时发生镑亏,于1908年成立交通银行,它们都有权发行纸币。1927年南京政府成立,制定了《中央银行条例》,并于1928年成立中央银行,授权经理国库和发行钞票。同时,又指定中国银行(原户部银行、大清银行)为“国际汇兑银行”,交通银行为“发展全国实业的银行”,它们也都享有货币发行权。1935年将原“豫鄂皖赣四省农民银行”改为“中国农民银行”,也享有货币发行权。直到1942年才将全国货币发行权统一于中央银行,1961年以后逐渐统一新台币发行权。

  在中国共产党领导的根据地也成立了中央银行,先后制定和颁布了《定期放款暂行规定》《定期抵押放款暂行规定》等相关规章制度。该行由苏维埃政府授权发行钞票,并代理国库,代理发行公债及其还本付息业务。新中国成立后,则以在根据地基础上发展起来的中国人民银行为中央银行。在计划经济时期,中国人民银行不仅执行中央银行的职能,还执行商业银行的职能,甚至执行全部金融业务职能。1995年《中国人民银行法》的制定,标志着中国人民银行与商业银行业务以及其他金融业务彻底分离。此后,随着原银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、原保险监督管理委员会的成立,中国人民银行的金融企业融资经营监督管理职能也分散给相应的监督管理委员会,中国人民银行完全执行中央银行的职能。目前,中国人民银行已经是纯粹的中央银行。

  我国政策性银行及其立法的回顾

  我国的政策性银行产生于专业银行商业化的过程中,将原来专业银行经营的政策性金融业务从新的商业银行中分离出来,以保证商业银行能够完全按照金融企业的机制运行。1993年,按照《国务院关于金融体制改革的决定》,“组建国家开发银行,……办理政策性国家重点建设(包括基本建设和技术改造)贷款及贴息业务……。组建中国农业发展银行,承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款,代理财政支农资金的拨付及监督使用……。组建中国进出口信贷银行,……业务是为大型机电成套设备进出口提供买方信贷和卖方信贷,为中国银行的成套机电产品出口信贷办理贴息及出口信用担保,不办理商业银行业务。……把国家专业银行办成真正的国有商业银行。” 1994年这三家政策性银行分别设立、开始业务的经营。

  我国政策性银行经营的法规依据主要是其《章程》和国务院《通知》,国家开发银行经营的法规依据主要是1994年《国务院关于组建国家开发银行的通知》《国家开发银行组建和运行方案》和《国家开发银行章程》;中国农业发展银行经营的法规依据主要是《国务院关于组建中国农业发展银行的通知》《中国农业发展银行组建方案》和《中国农业发展银行章程》;中国进出口银行经营的法规依据主要是《国务院关于组建中国进出口银行的通知》《中国进出口银行组建方案》和《中国进出口银行章程》;2015年国务院分别批准了三家政策性银行的《改革实施总体方案》,进一步规范它们的业务经营。

  我国信用合作社及其立法的回顾

  我国的信用合作社分为农村信用合作社和城市信用合作社。我国的第一家农村信用合作社于1923年由“中国华洋义赈救灾总会”在香河成立。此后,在根据地也广泛采取这种形式,解决农村的高利贷和农业生产资金问题。新中国成立初期,开始在全国范围内试办农村信用合作社。并在以后的农村经济体制不断变化的过程中几经变化,不断被撤销、恢复和合并,直到1977年11月国务院发布《关于整顿和加强银行工作的几项规定》才将其明确定位为:“信用社是集体金融组织,又是国家银行在农村的基层机构。”1990年将其进一步明确为集体性质的合作金融组织,是我国金融体系的重要组成部分,是实行自主经营、独立核算、自负盈亏、自担风险的企业法人。

  我国的首家城市信用合作社,是1979年在河南漯河市成立的,此后经过1986~1988年和1992~1994年两次大发展,在机构上已经遍及所有的城市,并于1988年、1997年、1998年分别颁布了相关的城市和农村《信用社管理规定》,使其经营得以进一步规范。1996年以后,我国开始对城市信用合作社进行商业银行改造。目前,绝大多数城市信用合作社已经改组成为城市商业银行,主要是区域性的商业银行。2003年,我国开始对农村信用合作社进行改造。在经济发达地区,普遍将农村信用合作社改组成为农村商业银行;在经济比较发达的地区,多数将农村信用合作社改组成为农村合作银行;在经济不发达地区仍然采取农村信用合作社的组织形式。随着我国改革开放的不断深入,近些年开始大量改造信用社,目前许多信用社都已经改造成了社区银行和村镇银行。

  其他银行业及其立法的回顾

  改革开发以后,为适应银行业多元化发展的社会需要,我国还大量设立了贷款公司、财务公司、支付公司、租赁公司、担保公司等机构,它们的基本特征是不能吸收公众存款,主要经营银行业或相关的某类特定业务。我国目前的贷款公司类型很多,如小额贷款公司、汽车金融公司、消费金融公司。小额贷款公司在20世纪90年代以国际援助的形式进入我国,2005年开始进行小额贷款公司试点,并颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》,2009年原中国银监会颁布《小额贷款公司改制设立村镇银行的暂行规定》,允许符合条件的公司改制为村镇银行。随着我国汽车消费的发展,产生了大量的汽车消费贷款的需要,2004年我国成立了第一家汽车金融公司,并颁布《汽车金融公司管理办法》。消费金融公司是专业向公众提供消费贷款的公司,2009年原银监会颁布了《消费金融公司试点管理办法》,2010年开始经原银监会批准开始设立这类机构。

  财务公司全称为企业集团财务公司,我国第一家财务公司成立于1987年,以后经国务院批准许多大型企业集团都成立了相应机构,2004年原银监会颁布了《企业集团财务公司管理办法》。支付公司的全称应为非银行网络支付结算公司,适应电子商务和支付结算方便的需要,它是与互联网的发展一同发展起来的,我国影响比较大的支付宝公司成立于2004年,2010年中国人民银行颁布《非金融机构支付服务管理办法》。租赁公司的全称为金融租赁公司,它是随着我国改革开放而产生的,我国第一家租赁公司是1981年设立的中国租赁有限公司,2007年原银监会颁布《金融租赁公司管理办法》。担保公司全称应为融资担保公司,主要是为解决小微企业的融资困难问题,我国首家担保公司是1993年设立的中国经济技术投资担保公司,2010年原银监会等部门联合颁布《融资性担保公司管理暂行办法》,2017年国务院颁布《融资担保公司管理条例》。

  我国银行业与银行法的展望

  经过逾百年、特别是建国以后70年的发展,我国银行业在规模上已经位居世界前列,再经过改革开放40年、特别是党的十八大以来的市场化发展,我国的银行业已经初步实现了多元化、市场化、集团化、混业化,进一步发展的核心任务是实现规范化和法治化。按照银行业市场化、法治化顶层设计的总体目标,未来应对改革开放以来的有关银行业的法律、条例、规章等进行清理和总结,制定出具有现实操作性的《银行业法》,将商业银行、政策性银行、信用合作社、其他银行业机构都统一纳入该法进行规范,并在此基础上进一步完善《中国人民银行法》,创造条件制定《货币法》《金融控股公司法》《金融监督管理法》,进一步完善金融法院、金融法庭的建设,探索适应当代金融业的纠纷解决体系。

  (作者系中国政法大学教授、博士生导师,金融法研究中心主任,中国银行法学研究会副会长、学术委员会主任)

责任编辑:李昂
视频新闻VIDEO NEWS

推进国债下乡的重庆范本:金融课堂扶智 切块销售互农

让企业少跑腿让数据多跑路 央行国库业务创新释放“放管服”改革红利