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中国“监管沙盒”的优化演进

  2019年底人民银行启动金融科技创新监管试点(即中国版监管沙盒),在北京首先推出后,稳步向其他地方纵深推进。截至2020年8月,9个金融科技创新监管试点(监管沙盒)已全部落地,覆盖北京、上海、成都、广州、深圳、重庆、雄安、杭州、苏州9个城市,90多家金融机构和科技公司以单独申报或联合申报的方式,产生60个项目进入沙盒测试。作为金融数字化和金融科技创新的重要协同机制,中国版监管沙盒在提升监管质效、促进金融创新、改善金融服务等方面取得良好成效。放眼未来,监管沙盒机制还可以在目标、实施和应用等方面进一步优化拓展,从而在推动金融创新与金融监管良性互动、金融高质量发展方面发挥更大的作用。

  沙盒目标:从促进金融科技创新

  拓展至全面提升金融服务质效

  金融体系与实体经济同存共荣,提升金融创新监管质效与改善金融服务质效在底层、长期具有内在统一性。监管沙盒的直接目标是为了提升金融创新监管的专业性、统一性和穿透性,但最终目标应该实现金融服务实体经济和防范金融风险的协调统一。在当前的试点阶段,入盒测试项目多是技术和流程创新性方面的,例如对供应链、信贷流程和服务、移动支付服务产品的优化,聚焦中小微企业融资问题和普惠金融,主要在金融服务补短板的项目上发力,而关于金融服务业务模式创新的较少。但金融业务模式的创新对于改善金融服务同等重要,而且技术和流程创新在业务模式创新的配合下,才能更好地改善整个金融服务的质效。

  金融服务实体经济特别是小微企业的政策目标,范围和要求持续迭代升级。当前小微企业金融服务的政策关注更加全面地关注政策传导效果和金融服务质效,已经从之前的“两个不低于”“三个不低于”演进到“量、面、质、本”的“四箭齐发”。2020年4月,银保监会办公厅《关于2020年推动小微企业金融服务“增量扩面、提质降本”有关工作的通知》明确提出,普惠型小微企业贷款“增量”——贷款较年初增速不低于各项贷款增速、有贷款余额的户数不低于年初水平;“扩面”——增加获得银行贷款的小微企业户数,着力提高当年新发放小微企业贷款户中“首贷户”的占比;“提质”——提升小微企业信贷服务便利度和满意度,努力提高信用贷款和续贷业务占比;“降本”——进一步推动降低普惠型小微企业贷款的综合融资成本。在此基础上,2020年6月人民银行、银保监会等八部门发布了《关于进一步强化中小微企业金融服务的指导意见》,为小微企业金融服务“增量、扩面、提质、降本”提出了三十条具体的政策措施。

  监管沙盒的创新测试关注可以从推动金融服务补短板方面,进一步拓展到金融服务“增量、扩面、提质、降本”上。当前中国金融体系的存量资产和业务规模已经很大,监管沙盒的测试项目既要注重对增量业务创新的助推作用,也应注重对存量业务数字化改造的促进作用,从而更好、更多、更快地促进金融高质量发展,在更高水平上实现金融服务实体经济和防控金融风险的平衡。金融服务实体经济特别是小微企业“增量、扩面、提质、降本”目标的全面实现,需要借助金融科技创新改造现有金融服务业务模式。2019年12月底,银保监会发布的《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》提出,银行保险机构要夯实信息科技基础,建立适应金融科技发展的组织架构、激励机制、运营模式,加大民营企业和小微企业的金融产品创新。《关于2020年推动小微企业金融服务“增量扩面、提质降本”有关工作的通知》《关于进一步强化中小微企业金融服务的指导意见》也对利用金融科技改善小微企业金融服务,提出了具体的政策措施。监管沙盒作为金融科技战略的重要载体,可以在实体经济和小微企业金融服务“增量、扩面、提质、降本”方面更好发挥先发联动和协同传导优势。

  国外监管沙盒的目标定位也从最初的改善金融创新监管向全方位提升金融服务质效演进。英国首先在全球范围内创新性的推出监管沙盒,帮助创新企业更容易获得融资,减少将创新理念推向市场的时间和成本。同时,英国监管沙盒测试对象广泛,包括金融机构、金融科技企业和第三方技术公司、风控服务商等;机构业务中,占比最高的是零售银行业务,其次是保险业务、批发、投资、网络借贷、养老金服务;机构规模大小中,初创企业占比80%以上,其次是大型公司、中小企业。英国监管沙盒基本覆盖了金融机构和非金融机构以及不同行业、不同规模大小的机构企业,同时在测试中引入建立严格的消费者保护机制,全方位赋能机构和投资者,提升金融服务的可得性便捷性以及金融服务的质量。新加坡监管沙盒在增强消费者福利、刺激投资、创造就业机会等方面与英国具有共通性,并创新性应用监管沙盒加快金融数字化转型,推动银行、保险、基金等金融业务与金融科技、信息通信等技术相融合,推动“非接触”服务更加便捷,降低金融成本,推动小微金融和普惠金融发展。韩国监管沙盒测试的主体既有金融机构又有科技企业,还有第三方IT公司和公共部门机构;参与沙盒测试的项目包括银行业务、保险业务、资本市场业务、贷款服务、支付卡、数据服务、电子金融、外汇服务等;机构规模大小上,金融科技和初创企业最多(53%),其次是金融机构(38%)、IT公司(6%)、公共服务机构(3%)。

  沙盒实施:明确入盒测试规则

  和提升沙盒机制实施的确定性

  随着我国9个金融科技创新监管试点60个惠民利企创新项目的落地和开展测试,未来应积极总结监管沙盒的经验,明确未来的监管发展方向:在中央金融监管和地方金融监管的协调、测试主体的范围、风险处置和消费者保护机制、沙盒退出安排等沙盒测试的各个流程环节,公开披露规范要求,引导市场主体对监管沙盒形成确定性预期,从而更好地开展金融科技创新。

  内地监管沙盒已在准入、风控和消费保护方面都划定原则和底线,应进一步明确准入、测试、评估等规则。当前,北京市在金融科技创新监管试点方面走在全国前列,已经开展了两批监管沙盒试点。在2020年1月14日的第一批监管沙盒创新试点中,央行和北京市金融监督管理局明确了持牌金融机构可以单独申请,非持牌机构和科技公司只能合作申请的模式,并提出防控金融风险和保护消费者权益的底线,测试项目主要集中在改善银行业金融机构信贷、支付等服务上,助力小微金融、普惠金融。在6月2日央行公布的第二批监管沙盒试点应用项目中,监管明确金融机构和科技企业均可以单独申请沙盒测试。此后在广州、成都、苏州等地公开披露的首期金融科技创新监管试点应用中,主要以金融机构或金融机构和科技企业联合申请的方式(银行金融机构牵头、科技企业参与),下一步可能逐步放宽申请主体限制。沙盒测试内容涵盖金融科技、普惠金融、供应链金融、跨境贸易结算、智能交互、线上半自助式金融服务、智能风险监控平台、线上门店经营等,综合运用人工智能、区块链、云计算、大数据、生物识别、5G、自动驾驶、物联网、联邦学习多种创新技术,探索线上非接触式等改善业务流程和推动产品创新的服务。后续还需要在准入规则、测试要求、评估规则等方面制定确定性的操作指引,提升沙盒测试的预期,增加创新和消费者保护的不确定性。

  国际监管沙盒的实施非常注重明确规则、实施评估和经验反馈等环节,引导市场参与者形成确定性预期。英国、澳大利亚、新加坡、中国香港等国家和地区都发布了明确的监管沙盒规则指引,明确监管沙盒的测试主体、适用对象、准入标准、评估标准、风险控制、消费者保护、退出机制等流程要素。英国行为金融监管局(FCA)2015年11月发布的《监管沙盒指引》,并于正式运行一周年后发布了《监管沙盒经验教训报告》;新加坡金管局(MAS)2016年11月发布《金融科技监管沙盒指南》;澳大利亚证券和投资委员会(ASIC)2017年4月发布《监管沙盒框架》;中国香港金管局也于2016年9月提出监管沙盒指引文件。这些确定性的规则为监管沙盒的实施落地提供行政上的合法性依据,能够有效减少测试各环节的冲突,降低测试的不确定性。

  在确定性的基础上,监管沙盒不断迭代优化,填补漏洞、开发新功能,提高沙盒的便捷性、可操作性和预期确定性。英国于2018年2月推出“全球沙盒”构想,并以“全球金融创新网络”的形式落地,目前吸纳了包括主权国家监管当局、国际金融组织、跨国企业机构等在内的50多家主体,明确金融科技跨国别的创新和监管协作规则。新加坡2020年1月推出“快捷沙盒”,明确为规模较小和高频交易的创新主体提供快速便捷、安全高效的21天“预定义”沙盒场景。中国香港基于前期监管沙盒的运作经验,2017年推出“监管沙盒2.0”,设立“金融科技监管聊天室”,推动金管局、银行和科技公司在政策、数据信息方面的互联互通,保证测试机构清晰明确掌握监管和政策动向,协助建立更加完善确定的金融监管和合规科技的生态系统。

  沙盒应用:推动监管规则、工具

  根据新兴技术、业务创新动态优化

  监管沙盒也是中性的,既可以用来测试金融技术、金融业务的创新,也可以用于测试金融监管规则调整和监管工具实施的效果。金融监管演变历史表明,监管规则与金融创新相伴而行、相互促进。已有的金融监管规则和监管工具大多针对传统的线下模式,随着金融科技创新、“非接触式”金融服务和金融数字化转型的快速推进,金融监管规则和监管工具的调整优化变得更加迫切。监管部门也意识到了这一点,相关规则也正在研究制定。目前,针对“非接触式”金融服务和金融数字化的快速发展,银保监会已经发布《商业银行互联网贷款管理暂行办法》,人民银行也在积极研究制定《个人金融信息(数据)保护试行办法》,并对远程开户等政策也作了一些暂时性的调整,很好地适应了疫情冲击下金融业务创新发展的监管需求。

  监管沙盒的未来演进需要遵循“竞争中性”和“技术中性”原则,增加监管科技创新和监管规则调整的测试。监管沙盒在吸收金融科技创新测试的同时,可以尝试将监管规则和监管工具纳入沙盒作为测试的对象,探索基于信息技术迭代的监管科技和合规科技,通过健全金融科技监管规则体系、探索穿透式监管、监管规则的数字化翻译等应用,推动监管理念、监管技术和监管手段的革新,增强金融监管的适应性和有效性,打造金融技术业务模式创新与金融监管规则工具模式适配性的检验机制。

  金融科技创新和监管科技创新同步推进,是国际上大多数国家和国际组织的主要做法。国际上,国际清算银行(BIS)针对监管科技创新尤其是区块链金融监管框架的探索,2019年9月提出了“嵌入式监管”的监管理念,将分布式账本技术嵌入区块链金融体系兼顾区块链金融创新、通证经济和穿透式监管;英国行为金融监管局(FCA)2019年加快探索数字化报送、监管规则数字化翻译等监管政策工具的测试步伐,同时联合金融机构、金融科技企业和高校合作测试KYC、反洗钱、交易监控等合规科技创新应用;美国货币监理署、证券监督管理委员会、证券期货交易所等监管机构提出“负责任创新”的金融科技创新和监管框架,计划在监管沙盒场景中探索人工智能、大数据、区块链等技术在客户识别、智能投顾、异常交易监测、反洗钱等方面的应用。监管沙盒作为金融监管部门、金融市场主体、金融技术创新之间良性互动的重要桥梁和渠道,能够有效提升金融监管和金融创新的适配性。

  金融科技和金融创新快速发展,我国监管沙盒机制需要在目标、实施和应用层面持续迭代升级,拓展沙盒的覆盖范围、实施效率和功能作用,以更好地推动我国金融创新监管规则和治理体系的持续优化,实现金融创新和金融监管的良性互动,为金融供给侧结构性改革和高质量发展打下坚实基础。

  (朱太辉系京东数科研究院研究总监、国家金融与发展实验室特聘研究员;张夏明系京东数科研究院研究员)

责任编辑:李昂