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罚单的启示:省联社应均衡规范履职

  8月31日,银保监会发布公告称,经过一系列法定程序,银保监会统筹协调相关银监局依法对内蒙古、江西、河南、广东、四川共5家省联社自2017年启动的现场检查发现的违法违规问题进行了行政处罚:在机构处罚方面,对5家省联社合计罚款3172.7万元,没收违法所得270.5万元;在人员处罚方面,对省联社63名责任人员分别给予取消任职资格、警告和罚款,其中42人合计罚款455.5万元,并有3名高管被终身禁业。

  本次处理的违法违规行为主要集中于省联社的监督与治理职能方面。一是部分省联社对农合机构“离农脱农”问题不考核、不纠正、不处理,导致少部分县域农合机构严重偏离支农战略定位。二是个别省联社未切实承担对农合机构风险处置的牵头责任,导致辖内风险持续积聚,高风险机构数量上升,对地方金融安全造成较严重影响。三是部分省联社违规设立实体企业、未经批准超范围开展业务;个别省联社甚至越权干预农合机构经营决策,违规牵头组织发放大额、异地、非涉农贷款,形成大额风险暴露。四是部分省联社内部治理严重缺失,高管人员未经任职资格核准而实际履职等违规问题多发。

  这并不是省联社首次受到监管部门处罚,但对省联社的处罚力度之大却实属罕见。笔者认为,这不仅是银保监会持续深化整治市场乱象决心的体现,从此次的检查内容和处罚决定,也可看出金融监管部门对未来省联社改革的督促与希冀。

  “省联社对整体农信社力量的提高及其在监督、管理、协调和服务四个方面的作用是功不可没的。”在今年年中召开的第八届中国农村金融转型发展论坛中,多位业内专家都在发言中肯定了省联社在农信社改革中的重要作用。但他们同时也认为,省联社改革是农村金融下一步的改革重点,而这在很大程度上源于农信社经营状况大幅改善、市场意识不断增强的背景下,省联社行政化管理体制问题与矛盾的日益突出。

  省联社的矛盾是与生俱来的。

  从职能定位上看,设立之初的省联社就在《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》和《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理规定》两个文件中,被确立为“既是一个市场主体性质的金融机构,又是一个行政机关性质的管理机构”,并被赋予了“管理、指导、协调、服务”的八字职能;从管理模式上分析,省联社一面是由省内县级联社入股成立的独立法人金融机构,另一面是被省政府授权管理农信机构的平台。从而,从下到上的股权性控制和自上而下的行政性控制集中于一身,这让省联社部分职能行使面临“先天性”的困难。

  尤其是在近些年,随着县联社逐步改制为股份制农商行,基层行社在业绩和经营管理水平方面的改善,加深了股权控制对行政控制的对抗,省联社的治理职能(包括参与基层行社的信贷业务决策和人事任命)也就更为乏力。这不单引起了中央一号文件连续三年对省联社改革的强调,更让地方开始思索如何破解省联社的先天矛盾。这其中,淡化省联社行政管理、强化服务职能的声音最为突出。

  中国小额信贷联盟理事长杜晓山就曾在一次交流活动中提出,应关注省联社行政色彩浓的另一面——农信系统基层行社在普惠金融方面发挥着直接且重要的作用,因此,需要有监管主体发挥支农导向,引导农信机构支持新型农业经营主体、一般农民以及贫困群体,以平衡农商行商业投资人对利润最大化的追求。

  支农导向如此,省联社对辖内机构其他方面的管理和指导亦是如此。因此,此次的检查和处罚更像是对各地方省联社改革方向试探的间接回应——银保监会等监管当局仍继续坚持省联社均衡履行管理、指导、协调、服务四方面职能的要求,而非单纯偏重强化其服务职能。这也为所有的省联社指明了未来改革和职能优化的方向。

  5家省联社的现场检查,带出了5家省联社违法违规行为的集体暴露,这说明了省联社的职能履行问题并非个案。省联社职能的均衡履行与各省份依据各自的利弊和适用性选择不同的改革模式并不矛盾,各联社仍应当摒弃“一刀切”的思路,根据地方经济和机构特点推动改革,并借此契机对自身职能履行进行重新审视和改进规范,以更切实发挥省联社在引导机构服务地方实体经济和地域性风险防控方面的作用。

责任编辑:韩昊