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从源头改革涉农资金供应结构

  近日,国务院印发了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》(以下简称《意见》),部署推进涉农资金统筹整合工作。

  《意见》指出,要将涉农资金统筹整合作为深化财税体制改革和政府投资体制改革的重要内容,优化财政支农投入供给,加强财政支农政策顶层设计,理顺涉农资金管理体系,创新涉农资金使用管理机制,改革和完善农村投融资体制,切实提升国家支农政策效果和支农资金使用效益。

  这是继今年8月29日,中央全面深化改革领导小组会议审议通过《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》后,中央层面再提涉农资金统筹整合长效机制,足见中央对统筹整合涉农资金的重视。

  整合涉农资金的呼声最早来自于农村基层。

  十八大以前,各级财政支农资金多以独立、具体的项目形式“戴帽”下达,专项管理、专款专用。这种涉农资金的管理模式在政府财力有限、支出较小、项目较少的情况下,总体效果还不错。

  十八大以后,中央重点加强了对“三农”的扶持力度,各级财政不断增加支农资金项目。据报道,仅甘肃一省的涉农资金项目总计就多达265项,其中中央项目92项,省级(含省级配套)项目173项。

  虽然支农项目数量和总体金额都大幅提高,但项目的孤立管理和分散特性导致资金投入犹如撒胡椒面,项目优势得不到集中体现。而支农项目的增加也使得基层干部常奔波于不同项目主管部门间,增加了支农资金项目的实施成本,降低了实施效率。

  不仅如此,这种一竿子插到底的资金管控模式也不利于基层根据地方特异性精准调整资金投向。“以农业部的惠农资金为例,资金投入都以项目的形式,可能有几十个处,每个处都管几十个项目。每个项目,比如沼气资金、可循环资金,这些资金到一个村庄,如果分散,那么工作就很难做。”中国人民大学农业农村发展学院副院长郑风田曾表示,较为分散的资金项目并不利于基层使用,基层政府往往更需要统一的资金包,打破专项资金间的条条框框。

  为了顺应农村基层对整合资金的呼声,扭转传统涉农资金管理模式多头、交叉重复、上下权责不匹配的弊端,对支农资金的使用效益和国家支农政策效果的不利影响,中央政府于2013年11月启动了黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金的整合工作,将中央和省级财政安排的相关涉农资金进行整合,有效提高了资金使用效率。

  2016年4月份,国务院办公厅发布了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》,支持各省(区、市)在连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县范围内,优先选择领导班子强、工作基础好、脱贫攻坚任务重的贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点。

  许多省份响应国务院要求,就破除整合涉农资金的体制障碍进行了试验。两年多来,甘肃、湖南、浙江、山东等多个省份制定出台了关于支持贫困县开展统筹整合使用涉农资金的试点的办法,多模式、多平台、多层级的涉农资金整合试点工作取得了积极成效。

  例如,浙江省宁海县为破解涉农资金“碎片化”、项目“随意化”、权力“部门化”的难题,率先在全国启动县域涉农资金整合改革,建立了农田水利建设类、新农村建设类和农业产业化类涉农资金整合平台,将64类涉农资金项目压缩整合成12大类项目,形成了“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的管理机制。而湖南省浏阳市不仅要求涉农资金广泛整合、集中投入,还更注重精确资金供给方向、有效使用资金和严格考核。浏阳市计划2017年至2019年,整合16个部门的本级和上级涉农资金共1.4亿元,每村每年集中投入150万元的“资金包”,大幅降低村干部分散到各涉农部门“跑资金”的成本。2017年,政府的“资金包”已经显现出放大资金使用效益的效果,不仅试点村的水渠、道路等基础设施得到改善,还吸引了社会资本参与乡村振兴建设。

  尽管涉农资金统筹整合在县域层级取得了一定成效,但也有部分试点地区出现了借统筹整合名义挪用涉农资金的问题。各省的统筹整合试点工作积累了不少可复制的改革经验,但仍未能革除现行涉农财政体制机制的弊端,还需要从源头改革涉农资金管理体制机制。

  《意见》按照分类施策的原则,对行业内涉农资金和行业间涉农资金采取不同的统筹整合路径,提出到2018年实现农业发展领域行业内涉农专项转移支付的统筹整合;到2019年基本实现农业发展领域行业间涉农专项转移支付和涉农基建投资的分类统筹整合。《意见》一方面从中央层面在预算编制环节归并设置涉农资金大专项,从源头减少交叉重复,优化支农投入供给结构,以满足集中资金办大事的需求。同时,还坚守了专项转移支付专款专用的设立初衷,在不违背预算严肃性的前提下,允许地方在完成约束性任务的前提下,根据当地发展需要,在同一大专项内灵活调剂使用资金。这既有效避免了出现借整合之名挪用资金等问题,又能激励地方积极主动作为,确保根据地方特异性需求将资金用于最迫切、最急需的重点领域和薄弱环节,提高涉农资金配置效率。《意见》还提出,到2020年,构建形成农业发展领域权责匹配、相互协调、上下联动、步调一致的涉农资金统筹整合长效机制。

  《意见》勾勒出了未来三年构建涉农资金统筹整合长效机制的“三步曲”,但要真正从探索走向成熟,还需要中央进一步的顶层设计,同时地方各级政府也要狠抓落实,不断总结改革经验,逐步实现理顺涉农资金管理体系,改革和完善农村投融资体制的目标,进而发挥财政资金的杠杆作用,撬动金融和社会资本投入农业农村。

责任编辑:hanhao34
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