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划转国资充实社保全面推开

两大国有商业银行先行划转

  财政部等五部门近日发布的《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》(以下简称《通知》)立竿见影。9月25日晚间,工行和农行双双发布公告称,财政部将所持该行股权的10%一次性划转给全国社会保障基金理事会持有,划转的股份数(均为A股)分别占工行、农行普通股股份总数的3.46%、3.92%。按照当日收盘价计算,两家银行划转股份的总市值达1151.8亿元。

  有条件的企业年内基本完成划转

  东方金诚首席宏观分析师王青向《上海金融报》记者介绍,《通知》出台有两个背景。“首先,今年社保降费力度加大,其中上半年企业职工养老保险、失业保险、工伤保险实际减费已达到1288亿元。由此,在落实企业降费政策的过程中,以国有资本收益弥补社保基金缺口,有助于保障社保基金平稳运行,确保各项社保待遇按时足额支付。”王青表示,“主要受人口老龄化等因素影响,近年来我国社保基金缺口正在不断扩大。其中,2018年社保基金的财政补贴达1.68万亿元,占当年公共财政支出的7.6%;而根据2019年的预算草案,这一比例将升至8.3%。据测算,如果所有国有企业都按照10%的比例划转,未来潜在可划转量将在8-10万亿元,社保基金实力将显著增强。”

  “其次,2017年11月国务院发布《划转国有资本充实社保基金实施方案》(以下简称《实施方案》)后,2018年按照先试点后推开原则,完成首批企业国有资本划转。这为今年全面推开中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作奠定基础。”王青说,“在前期股权划转试点过程中,各地不同程度地反映出在划转工作办理、税费处理、资本管理等方面存在需要进一步规范和明确的问题,这或在一定程度上影响了划转进度。例如,作为股权接收方,社保基金需要为划转后的国有股权建立单独核算以及考核监管机制,而企业则需办理产权变动和工商变更登记等手续。经过一年多的试点经验积累,以上问题已逐步得到解决,为划转全面铺开提供了条件。”

  在王青看来,当前五大国有商业银行中,财政部直接持有工行、农行股权占比最高(中行和建行主要由汇金公司直接持股,而财政部直接持有交行股权为26.53%,明显低于此次划转前财政部在工行34.60%和农行39.21%的持股比例),或是此次选择这两家银行先行试点的一个重要原因。但他强调,按规定,社保基金以财务投资者身份享有划入国有股权对应的股权收益等相关权益,不干预企业日常生产经营管理。

  根据《实施方案》,划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构,划转比例统一为企业国有股权的10%。2018年,经国务院批准,首先在中国联通等3家中央企业,中国再保险等2家中央金融机构,以及浙江省和云南省开展试点。在试点基本完成的基础上,中央层面又陆续对50家中央企业和12家中央金融机构实施了划转。安徽、四川、新疆也相继出台了地方的实施方案。

  财政部有关负责人表示,《通知》要求,中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作于2019年全面推开。

  填补养老金缺口任重道远

  财政部有关负责人表示,根据《实施方案》,划转国有资本充实社保基金后,承接主体获取收益的方式是“分红为主,运作为辅”。也就是说,国有资本的收益主要来源于股权分红,今后由各承接主体的同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况,适时实施收缴,专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口,不纳入国有资本经营预算管理。

  中金公司分析员王慧、首席经济学家梁红指出,国企分红水平对于能否实现划转目标尤为关键。她们同时指出,我国国企分红率在国际比较中显著偏低:2018年国资实际分红率约为16.1%,相比2020年30%的目标,及50%的国际中位数水平都有大幅提升的空间。

  王青指出,长期来看,股权划转相关国有企业、特别是国有金融企业的分红比例有望提升。“当前国有资本划转的目的并不是要将国有股减持变现,而是通过企业股权收益分配来弥补社保基金缺口,这意味着未来相关国有企业在分红方面或存在一定刚性需求。同时,未来社保基金收支平衡压力趋增,通过企业分红弥补缺口的需求也随之上升。”王青还表示,就银行而言,划转后相关银行的分红需求将上升,银行通过留存收益补充资本金的能力或有所下降。这意味着未来相关银行通过股权、债权等外源性渠道补充资本金的需求或将增大。

  考虑到划转后国有股权将开始产生收益,为在保证资金安全的前提下实现保值增值,《操作办法》明确,在划转国有资本运作管理办法出台前,划转国有资本产生的现金收益可由承接主体进行投资,投资范围限定为银行存款、一级市场购买国债和对划转对象的增资,这一规定同样适用于地方承接主体。

  王青认为,对投资范围所作的限定主要源于社保基金的投资风险偏好。“考虑到社保基金投资在安全性方面的要求是绝对的,因此其投资范围必然偏向高安全性资产,而低风险往往也意味着相对较低的收益水平。”王青指出,“事实上,美国一些大型养老基金也规定,投资范围仅限于三大国际评级机构中两家同时给出AAA级评级的投资标的。”

  “需要指出的是,当前社保基金主要是作为财务投资者获取相关企业的税后利润分配。根据财政部数据,2018年全国国有企业(不含国有一级金融企业)税后利润总额为24653.7亿元;而央行最新数据显示,2017年国有银行税后利润总额为9177.9亿元。由此,即使以上企业税后利润全部实施分配,每年10%的比例也仅为3000亿元至4000亿元左右,对填补当前养老金缺口的作用较为有限。”王青表示,“为了填补养老金缺口,未来除继续加大国有资本划转比例,并赋予社保基金对划转的竞争性领域国有股更大处置权外,财政支出结构也将逐步进行调整,即逐步压缩基建投资、产业补贴等经济性支出占比,提高社保补贴等民生类支出规模。此外,考虑到我国人口结构、人均预期寿命及养老金缺口的演变态势,提高退休年龄是必然趋势,政策议程也有望加快。”

责任编辑:毛晓勇
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